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篇一 關于現代學校制度建設的調查研究報告
長期以來，地方政府與公辦學校關系沒完全理順、將學校視為教育行政部門的一個機構，從對校長、教師的選聘到考核進行較多的行政干預，校長一言堂、內部管理同質化、民主監(jiān)督機制失靈和社區(qū)與家長沒有真正參與學校管理等。不僅降低了教師隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化水平，而且也制約了現代學校制度的建設?，F代學校制度建設迫切需要通過排除他律性因素干擾即去行政化來理順外部制度環(huán)境，通過加強學校內部治理結構探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，以及通過促進學校管理民主化進程來保障教育的公共性。
對此,我們采用調查研究的方法，就如何落實學校依法辦學自主權、落實自主管理和民主監(jiān)督辦學、促進社會參與學校教育機制的建立等問題進行問卷和訪談，并就促進中小學現代學校制度建設等提出對策建議。
一、基本情況
公共教育管理領域內的政府和學校之間的關系主要體現為教育行政與學校管理之間的關系。教育行政與學校管理之間一般有三種管理水平：一是法制管理水平，二是制度管理水平，三是兩者在教育管理運行機制上的自覺的意識管理水平。長期以來，“我國的教育行政和學校管理之間關系的根本特征不是制度性的，而是以行政性(上下級的)、管理型(管與被管)、習慣性(隨意地、人際的)為根本特征?！边@一教育行政管理特征盡管具有的精確、快速、效率、成本低等優(yōu)點，成為實現政府職能專門化的普遍做法。但這種管理模式暴露的問題也愈來愈突出，集中表現在以下幾方面：
刻育行政機關成了“大校長”。公辦學學校類似于國家教育行政機關的附屬機構、分支機構，學校的主體地位不明，在人、財、物、課程及其它教學業(yè)務方面政府對學校統(tǒng)得過死，校本管理遠未形成，依法自主管理難以實現。
學習評價評價搞成“一刀切”?，F行學校評價制度評價主體是教育行政機關及其指定的機構，功利化取向十分明顯，評價指標體系“一刀切”，統(tǒng)得過死，沒有顧及學校的差異和特色，對學校多元化、差異化發(fā)展，有一定負面引導作用，導致了現代教育觀念難以貫穿和指導教育教學全過程，素質教育難以全面實施，學生的充分、全面、多元、終身發(fā)展和允許有差異地發(fā)展的目標難以全面實現。
人財物上學校成了“肌無力”。在先行管理制度下，表面看起來學校很風光，滿身肌肉，實際上是“肌無力”。一些公辦學校應獲得的公共教育經費難以落實，在人力資源管理、經費的籌集及管理、生源等方面，出現了制度層面的一些亟需研究的問題。如需要的教師進不來，“富?！慕處煶霾蝗?，經費籌集渠道單一，開支管得過死，經費常常是捉襟見肘，學校招生權受到限制。制度因素導致部分學校的資源未能充分、有效地發(fā)揮作用。
學校管理搞成了“家長制”。首先是學校決策機制存在問題。一是決策權力過分集中于主要負責人，部分學校校長缺乏民主意識，養(yǎng)成“個人說了算”家長制作風，教職工難以有效地介入學校管理工作。二是決策過程簡單化、經驗化，決策預案不充分，決策程序不民主，決策結果不透明。決策和執(zhí)行分離，決策的有效性不高、指導力不強。決策責任追究制度不健全，重大決策失誤得不到及時的糾正和處理。管理方式陳舊。學校管理仍沿用傳統(tǒng)的金字塔式(層層垂直命令式)管理方式，這種管理方式組織上過分龐雜、管理結構上多層次、管理職能上多重疊、管理手段上高集權，因而，在現代組織管理中已經逐步被淘汰?，F代管理模式強調實行扁平式管理，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，直接面對政策對象，解釋政策初衷，增強政策認同，保障信息暢通，從而使管理更加有效。
學校管理相對封閉——搞成了“孤島”。制度的分割作用，導致部分學校不能與社區(qū)、家庭溝通。這一切，都與學校制度的相對落后、現代學校制度尚未系統(tǒng)建立有一定的關系。制度障礙已經成為我國基礎刻育階段現代學校建設與發(fā)展的較大的障礙之一。
隨著全球化進程的加快，傳統(tǒng)的科層制管理難以應對后工業(yè)時代出現的種種社會問題，公共管理服務領域在公平、質量、效益等各個方面遭到質疑。教育內外部環(huán)境日益復雜化，教育活動的不確定性、不可預測性不斷提高，這些變化對學校尤其是校長在處理復雜事態(tài)方面的綜合能力要求越來越高，傳統(tǒng)的教育行政管理體制已經不適應當前教育改革和發(fā)展的實際需要，無論是政府教育管理職能的轉變，還是現代學校制度的建設，在當前都無法回避“去行政化”這一改革命題。為此，我們接受了中國教育學會整體改革委員會課題《現代學校依法辦學自主管理制度體系建構研究》，假定在管辦評體檢成熟的情況下，學校應該如何建構內部管理體系，同時回答建構依法辦學內部管理體制需要哪些外部條件。
二、目的和意義
“沒有調查就沒有發(fā)言權”，這是毛澤東同志的經驗總結?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2023-2023年)》明確提出要建設現代學校制度，構建政校分開、管辦分離的新型政府與學校之間的關系，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?？梢哉f，今天我國的教育改革已進入深水區(qū)，改革的焦點主要集中在制度變革上，而制度變革的核心是如何對政府與學校之間的權利、責任和義務進行重新調整和分配。
學?，F代教育制度建設的前提是實現教育“管辦評”分離、學校“去行政化”它涉及到的核心問題是對公共教育領域里長期存在的政府對學校管理和教育實踐活動干預過多，以及服務單一化、僵硬化等弊端而提出的改革問題，目的在于削弱教育行政過程中的權力性、強制性等要素，突出教育行政部門對學校的專業(yè)技術指導能力。為此，我們必須認真而客觀地了解社會各階層的對此反應，以中小學教師人事管理中存在的行政化現象及去行政化實踐探索作為問題焦點，重點分析和探討去行政化對推動現代學校制度建設的重要性。目的是為了提高我們研究的實效性和科學性，為學?，F代制度建設研究提供基礎。
三、調查內容、對象與方法
為此，2023年上半年，我們以“轉變政府教育管理職能”、“建設現代學校制度”、“中小學教師人事管理改革”等內容為主題，分別對校級領導、中層干部、教師、社區(qū)及家長代表。采用隨機抽樣調查，共發(fā)放調查表300份，回首250份，回收率80%。同時我們組織訪談5次。然后采用統(tǒng)計分析，形成報告。
四、調查情況分析
調查結果表明，當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度均有較多的行政干預，不僅降低了師資專業(yè)化水平，也制約著現代學校制度建設的實際進程。因此，去行政化不僅局限于高校內，基礎刻育領域內同樣迫切需要去行政化。
當前學校管理中突出的問題有：
(一)教學行政部門對學校管過多。簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權，這是伴隨政府職能轉變、構建現代學校制度而提出的教育改革方向。根據我國現行法律法規(guī)的規(guī)定，教育行政部門事先具備了有關對學校人、財、物的管理權利;而學校作為法人單位，必然希望能夠自主、自律地按照各校的辦學傳統(tǒng)和理念進行改革，然而卻因各個學?；旧喜痪邆溆嘘P作為組織條件的人、財、物等方面的決定權，而必須依賴教育行政部門的管理和指導，這就構成了現實中教育行政和學校管理之間既限制又依賴的矛盾關系，這一矛盾關系也成為制約現代學校制度建設的主要因素之一。
多年來，我國形成了公辦學校政府辦，公辦，一直沒有很好解決政府怎么管學校的問題，長期以來政府習慣于一手包攬，從校長任命到教師選聘，從學校制度建設(怎么辦學)到學校評價都是政府說了算，結果學校千人一面，同質化想想十分突出，不能滿足社會對公辦學校的多元化需求。對此被調查者頗有微詞，
絕大多數人認為“當下的學校管理制度存在的問題”主要問題是“主管部門管得太多，學校自主權有限” “校長任命制，專家辦學特色不明，校長過分依賴主管部門”，學?！肮堋钡锰?，制度沒有激活教師積極性。教師對于“論資排輩”，績效分配“大鍋飯”現象很是不滿。部分家長和社區(qū)代表也覺得管理主體單一，缺乏建構社區(qū)和家庭參與學校管理的機制。
(二)任命制不利于校長職業(yè)專門化。教育人事管理行政化的特色就是實行校長任命制為主，學校校長是靠教育行政部門發(fā)現、培養(yǎng)，形成近親繁殖和裙帶繁衍，這無疑把有些具有現代校長素質、辦學理想和創(chuàng)新型人才排除在外，有些人當了校長以后，把校長當官做，眼睛向上，只對主管部門負責，缺乏眼睛向下服務于教師和學生的精神，對學校發(fā)展、對教師發(fā)展和學生發(fā)展負責的意識淡薄。
在《關于深化中小學人事制度改革的實施意見》中明確提出：“改進和完善中小學校長選拔任用制度，積極推行中小學校長聘任制。中小學校長的選拔任用要擴大民主，引入競爭機制。”調查表明，在被調查的80%人擁護“自薦竟聘”和“民主推薦”。絕大多是人認為學校去行政化，校長應該實行職級制，走專家化發(fā)展道路，一邊校長全心全意辦好學校。在訪談中大家認為，校長任命制是比較典型的行政化管理模式，這種選拔方法一方面不能保證具有相應資格的人當選校長，使得選拔校長的過程成為一般行政干部交流的過程，不利于校長職業(yè)的專門化;另一方面地方教育行政部門人權與事權相脫離，教育局一些業(yè)務科室與基層學校在行政級別上出現“倒掛”現象，加大了教育行政和業(yè)務部門對學校進行有效管理的難度。
(三)協(xié)調選聘不利于教師隊伍建設。建設一支結構合理的教師隊伍是學校管理的永恒主題，然而在高度行政化的管理模式下，由多部門協(xié)調選聘教師的行政化管理模式降低了教師職業(yè)的專業(yè)性。這一辦法是一把具有“雙刃劍”：一方面由多部門協(xié)調選聘起到了權力的相互制約和平衡作用，以防權力過于集中到某一部門;而另一方面，教師職業(yè)是“以作為教育者的使命感和深厚的教育熱情為基礎的，而且具有廣泛的教育涵養(yǎng)，能夠深入理解學習能力、教育理念和方法以及人的成長和發(fā)育規(guī)律，具有出色的教育藝術等綜合素質和能力，具有高度專業(yè)化的職業(yè)?！?/p>
面對這樣一個既要求具有較高專業(yè)水準，又要求具有較高責任感的專業(yè)群體，有必要由專門的機構對教師進行認證、選聘和考核。采取多個部門選聘教師的做法，難免運用一般行政原理，加大了橫向行政部門干預教育的隨意性，從而降低了教師這一職業(yè)的專業(yè)性，這必然很難從入口處把好教師隊伍素質關。
調查和訪談表明，在被調查中80%的人希望，專門機構(第三方)選聘，學校使用，主管部門備案，也有部分贊同學校選用，但擔心學校領導暗箱操作。
(四)職稱評聘分離可謂一把雙刃劍。教師職稱和職務不搞一刀切和終身制，去年全國人代會上，就有代表提出，目前實行的績效工資的高低，一個重要的參評依據就是職稱的高低，職稱“終身制”使得一些學校的部分教師只要評上高級職稱就認為萬事大吉，在之后的工作中不再“賣力”。建議取消教師職稱“終身制”。解決教師不思進取、高原現象問題，最有效的方法就是學校采用評聘分離，地址高評和高職低聘，行政部門搭建促進教師校際交流的平臺，促進教師良性流動。
在絕大多數受訪對于“教師學校使用教師時，不搞終身制，根據學校編制的職稱職數，實行“高職低聘、低職高聘”，有利于調動中青年教師的積極性;有利于促進教師專業(yè)技術終身發(fā)展;有利于教師隊伍的正向交流和合理流動;有利于學校對教師的動態(tài)管理。但也有人認為這是一把雙刃劍，學校領導必須制定公正公平的制度，將過程公開化、透明化，否則會造成人心惶惶，不利于學校的安定團結。
(五)現代學校制度建設的要素欠缺?！肮堋⑥k、評”分離后，學小現代教育管理制度，依法辦學，民主管理，一方面學校必須成立學校民主管理機構，引進現代企業(yè)管理你年和模式，實行校長負責制下的“扁平化”管理，提高管理效率，另一方面要求擴大學校管理主體的內涵，引進社區(qū)、家長參與學校管理，教育主管部門將引進第三方機構對學校辦學質量進行專業(yè)評估。而這一切目前都不夠成熟。
大家認為，依法成立由校長、學校行政、教代會代表、骨干教師、社區(qū)代表和家長代表的學?！靶展芾砦瘑T會”，實行民主管理。能充分調動廣大教職工作為學校管理的主體的積極性，增加學校的向心力，有利于學校校長“依法辦學，民主治校”的各項制度的貫徹和執(zhí)行，有利于暢通教師的各項訴求渠道，保證學校管理的公正、公開和透明，有利于減輕校長日常事務管理，專心思考學校發(fā)展，體現專家辦學的優(yōu)勢。
絕大多數人支持引進“第三方”評估學校，因為專業(yè)機構的評估一般尊重教育規(guī)律和學校特色，既體現科學性和有效性，有體現了客觀、公正、科學的。但也有人對此持懷疑態(tài)度：因為專業(yè)機構是由教育主管部門指定的，換湯不換藥;目前專業(yè)機構很不成熟，難免出現偏差。
對當前的“社區(qū)”和“家委會”參與學校辦學的普遍看法是很不成熟，社區(qū)辦學還停留在形式上，.與世界上其他國家不一樣，目前社區(qū)辦學積極性不高，很難從實質上參與學校辦學。目前家委會大多屬于幫、為學校解決具體問題的機構，還沒有真正參與到辦學過程中。家委會顯得比較松散，成員的素質和積極性參差不齊，很難形成一股參與辦學力量。
(五)現代學校制度要求高素質校長。建立現代學校制度是依法治校、民主管理的要求,也是校園文化建設和校園政治文明建設的組成部分。校長作為學校發(fā)展和學校管理的首要負責人,應該關注現代學校制度建設,并在校內制度建設中發(fā)揮主導作用,成為推進和建構現代學校制度的靈魂人物。因此校長必須具有現代眼光和博大情懷，先進的教育理念和不斷創(chuàng)新的精神，民主的智慧和深厚的情感凝聚力是校長必備的素質，所以說“一個好校長就是一所好學?！?。
“好校長應該具備哪些素質呢?”大家不約而同的認為：好校長應該具有：對我國教育現狀保持清醒的頭腦，是教育的思考者和實踐者，具有教育家辦教育的戰(zhàn)略思考;要有法制意識，發(fā)揚民主，依法治校，滿懷激情引領教職工辦好學校;要有教育理想和教育激情，主動地為師生服務，具有管理即服務的理念;要有科研思維，沉下身子回到課堂，與老師們一起研究和解決課程設置、課堂教學中出現的問題，是課堂的領導者和管理者;要有學習和創(chuàng)新精神，創(chuàng)造性地開展工作，辦出學校自己的風格和特色。
(六)現代學校制度建設的一些想法。大家對現代學校的一攬子制度的看法有：一是看好現代學校制度，認為著一攬子制度很系統(tǒng)，如果能變成自覺行為，管理成本會很小，機制的效益會很高;制度很科學，廣大教職工通過校務委員訴求和討論，將自己的意志轉化為自覺行為，充分體現民主治校的思想。但也有一部分人不看好，認為制度很繁瑣，關鍵是很難變成自覺行為，管理成本會很高，執(zhí)行力度很大。這不是制度本身的問題，二是不合符當前實際，因為教師已經適應了為管理而管理的制度。
校長所擔心的是現代教育制度將人事權下放、經費包干給學校意味著對校長發(fā)出了挑戰(zhàn)：.挑戰(zhàn)校長的法律意識，校長是否有依法辦學，接受民主監(jiān)督的意識;挑戰(zhàn)校長的民主意識，校長能否實行民主管理，依靠廣大教職工辦好學校;挑戰(zhàn)校長的責任意識，校長是否有向政府負責，向社會負責的意識;挑戰(zhàn)校長的辦學智慧，校長是否具有辦學能力，能把一所學校辦成好學校;挑戰(zhàn)校長的創(chuàng)新意識，校長能否運用教育智慧，以創(chuàng)新思維推動學校特色發(fā)展。一句話，校長愈來愈不好當了。
當然要推行現代學校制度路還很長，不可能一蹴而就，它的前提是政府松手，簡政放權，去行政化，實現“管、辦、評”分離，而實行“管辦評“分離的關鍵是“政府放權”，否則一切免談。
四、思考建議
調查結果表明，當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度的行政干預過多，不僅降低了師資專業(yè)化水平，也制約著現代學校制度建設的推進。因此，在基礎刻育領域內去行政化，建設依法辦學的現代學校管理體系，對于深化教育改革具有十分重要的意義。為此我們特提出以下思考建議：
(一)改革校長選拔制度，實行中小學校長專業(yè)職級制。一直以來，我國將學校視為教育行政的一個機構，中小學校長也具有行政級別。具有行政級別的校長忙于行政事務，無法將主要精力放在學校教育教學改革上來，也無法關注教師專業(yè)化發(fā)展的訴求，容易忽視教師的主觀能動性，造成教師從事教育改革的職業(yè)權利與職業(yè)能力嚴重缺乏，“教師的不支持與不適應使教育改革只能得到有限的、支離破碎的執(zhí)行，使教育改革形式上變化較多，實際進步很小?！?/p>
人事部提出對事業(yè)單位人事實行“脫鉤、分類、放權、搞活”的總體思路，為此，近年來，在上海、中山、濰坊等地區(qū)試點運行了中小學校長職級制改革。實踐表明，中小學校長職級制改革是教育體制改革的一個方向，把校長職位與其原來的行政級別脫離，通過選聘、考核建立起新的一套校長職級系列，目的在于減少學校教育中不必要的行政干預，培養(yǎng)教育家辦學的氛圍，這項改革可以視為是當前我國教育去行政化一次試水。
濰坊市在推進素質教育改革的過程中認識到教育家辦學的重要性。從2023年起就推行校長職級制改革，從最初取消校長的行政級別到實行校長職級制、任期制，確保讓懂教育的人來辦教育，基本上阻斷了傳統(tǒng)的行政官員擔任中小學校長的路徑。2023年，該市成為國家試點的校長職級制改革單位。目前，該市正通過采取后備人才制、校長遴選制、校長職級制、校長薪酬制、校長任期制、校長與教育主管部門交流任職制、縣市區(qū)教育局長任職資格制等一系列配套改革措施繼續(xù)完善該項改革。
與傳統(tǒng)的校長任命制相比，實行校長職級制管理具有以下幾方面優(yōu)勢：一是校長的選拔、考核以及調配歸口于教育行政部門管理，減少了橫向部門之間的行政干預，實行公開遴選制，為教育家辦學提供了制度保障;二是減少了校長過于繁瑣的行政事務，增加了投入于教育教學活動的時間和精力，有助于校長職業(yè)化，為培養(yǎng)教育家辦學創(chuàng)設了平臺;三是增強了學校辦學活力和創(chuàng)新意識，有助于創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。
不過，在現階段中小學校長職級制改革進展并不順利。主要原因：一是校長任命權不在地方教育局，即使教育行政主管部門有實施職級制改革的主觀愿望，但很難付諸實施。二是實施校長職級制，必須要有比行政級別更具吸引力的改革條件。濰坊實施職級制改革，是采取與校長職級制改革相適應的薪酬制和任期制等配套改革環(huán)節(jié)予以保障的，這需要政府統(tǒng)籌支持，單靠教育行政部門是不能夠實現的。
(二)建設現代學校制度，實施依法辦學民主管理制度。從現代學校制度建設的國際經驗來看，構建現代學校制度主要受制于三方面要素：一是學校自主性的外部保障機制——教育行政機關向學校下放包括人事、預算和“學校管理規(guī)則”在內的管理權限;二是學校辦學自主權的內部保障機制——學校內部組織的重建和學校管理者能力的提升;三是保障教育的公共性——實行社會參與，促進教育管理民主化。建議今后主要通過以下三方面推進現代學校制度建設。
1.政府實行簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權。首先，要解放思想，推廣校長職級制改革，保障校長職業(yè)的專業(yè)化水平。校長職級制，對于加快實現中小學等事業(yè)單位與機關行政級別脫鉤，建立校長職級制，不僅可以保障教育主管部門的事權與人權的相對統(tǒng)一，也是教育行政機關向學?！胺艡唷钡闹匾剿?，有利于教育家的培養(yǎng)。實踐表明，通過取消校長行政級別的改革舉措不但沒有影響教育質量，反而喚起了校長和教師的改革主動性和積極性，一些年輕的教育家型的校長正在實踐中脫穎而出。
其次，簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權。構建服務型政府的前提是要實行簡政放權，也就是教育行政機關向學校教育機關放權。以教師編制為例，目前，結構性缺編問題比較突出，解決好這個問題，就有必要重新研究和制訂中小學教師編制標準，適當增設一定的彈性編制給地方，因地制宜地解決結構性缺編的問題。有了一定的彈性編制，既可保障每校每年都有一定比例教師能夠脫崗培訓，又能保障教師有效流動，同時也有效解決代課教師的問題。實踐表明，目前一些地方已經具備解決教師結構性缺編問題的主動性和相應能力。如山東省壽光市通過“政府出資，教育局招聘，學校用人”的靈活機制，采取了“動態(tài)編制”辦法有效解決了高中教師缺編的問題。實行由教育行政機關向學校教育機關下放權限。在管理學中，自主權包括財權、人權、物權和事權，在確保讓懂教育的人來辦教育的基礎上，將適當的人事權、公用經費使用權轉交給學校。
第三，處理好政府與學校的關系，不能取消對教育必要的行政干預。教育行政與學校管理之間的關系是相互聯(lián)系、密不可分的。首先，教育行政組織與學校教育組織之間的一般關系應是宏觀指導與微觀實施的關系、一般指導與具體執(zhí)行的關系。教育行政機關制定的方針政策，歸根結底要通過學校教育過程來體現和檢驗，而學校行政管理過程也不能游離于政府之外成為“孤島”。實行由教育行政機關向學校教育機關下放權限也必須具備相應的前提條件，如校長可以有權聘用教師，但必須要事先向教育行政主管部門申報，得到正式的審批認可才能聘用。同理，學校預算以及經費的使用等都必須事先向教育行政主管部門進行申報。
2. 強化學校內部治理，依法建構現代教育管理制度。目前，我市多數學校面臨缺乏自身戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃能力、學校領導力欠缺等實際問題。針對上述問題，首先，需要政府層面從教師職業(yè)化和專業(yè)化建設的重要性出發(fā)，重新明確中小學教師尤其是義務教育階段教師的身份和地位，通過加強教師資格、校長資格的認定，逐步減少教師選聘過程中不必要的行政干預，真正實現從源頭上把關教師隊伍的整體素質。
其次，加強教職工代表大會制度，改進和完善學校中層管理組織，進一步加強學校自身發(fā)展規(guī)劃和內部治理能力。
第三，加強學校管理領導力專題培訓以及內部組織建設，增強校長以及學校中層管理的組織協(xié)調能力。只有學校有了自律性、自主性改革的意識和相應的能力水平，才能推進現代學校制度，才能真正落實教育的公平和質量提升。
3.社會參與學校管理，保障教育的民主化和公共性。政府、學校、家庭、社會是教育的核心利益相關者，從教育的公共性考慮，教育利益者彼此間需要平等對話，但在行政垂直管理體制下，學校只對上負責，忽視了家長、社會對學校教育的知情權、參與權和決策權。在教育需求多元、民主理念日益深入的今天，社會對教育的關注度越來越高，這也正集中體現了教育相關者的利益訴求。面對來自社會的壓力，一方面需要對教育行政過程實行問責制，實行信息公開，以取得社會對教育的信賴;另一方面需要加強管理的民主化進程，鼓勵家長、社會以及社區(qū)居民參與學校管理過程。而且社會參與不能僅停留于重大教育改革決策過程中，而是從制度建設的視野加以推進。
仍以教師人事管理為例，教師評價由第三方專業(yè)評估機構、家長和學生共同參與，既可以發(fā)揮社會、家長的民主監(jiān)督作用，同時在一定程度上彌補了校長負責制的不足，避免校長的專權，可形成校長負責制與民主參與制度之間相互制約、相互協(xié)作的良性機制。
目前，我國一些地區(qū)已先行在社會參與學校管理制度建設方面進行了有效的實踐探索，如南京市的校務委員會制度、我市青羊區(qū)的中小學民主管理委員會制度、寧波海曙區(qū)的教育議事會制度等等，這些地區(qū)的改革經驗為促進學校管理民主化進程提供了很好的經驗。不過，社會參與學校管理是需要一定的必要條件的，如合理的民主參與制度、參與者的民主議事水平以及學校管理者的辦學理念等。這里特別要指出的是，在缺乏明確理念的前提下提倡社會參與，不但容易帶來妨礙正常教育教學活動的嫌疑，而且也關系到公共教育質量的問題。因此，在實行社會參與的過程中，一定要考慮到教育的公共性與私有性之間的關系，采取虧慎態(tài)度推進學校管理的民主化進程。
篇二 現代學校制度建設的調查研究報告
長期以來，地方政府與公辦學校關系沒完全理順、將學校視為教育行政部門的一個機構，從對校長、教師的選聘到考核進行較多的行政干預，校長一言堂、內部管理同質化、民主監(jiān)督機制失靈和社區(qū)與家長沒有真正參與學校管理等。不僅降低了教師隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化水平，而且也制約了現代學校制度的建設。現代學校制度建設迫切需要通過排除他律性因素干擾即去行政化來理順外部制度環(huán)境，通過加強學校內部治理結構探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，以及通過促進學校管理民主化進程來保障教育的公共性。
對此,我們采用調查研究的方法，就如何落實學校依法辦學自主權、落實自主管理和民主監(jiān)督辦學、促進社會參與學校教育機制的建立等問題進行問卷和訪談，并就促進中小學現代學校制度建設等提出對策建議。
一、基本情況
公共教育管理領域內的政府和學校之間的關系主要體現為教育行政與學校管理之間的關系。教育行政與學校管理之間一般有三種管理水平：一是法制管理水平，二是制度管理水平，三是兩者在教育管理運行機制上的自覺的意識管理水平。長期以來，“我國的教育行政和學校管理之間關系的根本特征不是制度性的，而是以行政性(上下級的)、管理型(管與被管)、習慣性(隨意地、人際的)為根本特征?！边@一教育行政管理特征盡管具有的精確、快速、效率、成本低等優(yōu)點，成為實現政府職能專門化的普遍做法。但這種管理模式暴露的問題也愈來愈突出，集中表現在以下幾方面：
教育行政機關成了“大校長”。公辦學學校類似于國家教育行政機關的附屬機構、分支機構，學校的主體地位不明，在人、財、物、課程及其它教學業(yè)務方面政府對學校統(tǒng)得過死，校本管理遠未形成，依法自主管理難以實現。
學習評價評價搞成“一刀切”?，F行學校評價制度評價主體是教育行政機關及其指定的機構，功利化取向十分明顯，評價指標體系“一刀切”，統(tǒng)得過死，沒有顧及學校的差異和特色，對學校多元化、差異化發(fā)展，有一定負面引導作用，導致了現代教育觀念難以貫穿和指導教育教學全過程，素質教育難以全面實施，學生的充分、全面、多元、終身發(fā)展和允許有差異地發(fā)展的目標難以全面實現。
人財物上學校成了“肌無力”。在先行管理制度下，表面看起來學校很風光，滿身肌肉，實際上是“肌無力”。一些公辦學校應獲得的公共教育經費難以落實，在人力資源管理、經費的籌集及管理、生源等方面，出現了制度層面的一些亟需研究的問題。如需要的教師進不來，“富?！慕處煶霾蝗ィ涃M籌集渠道單一，開支管得過死，經費常常是捉襟見肘，學校招生權受到限制。制度因素導致部分學校的資源未能充分、有效地發(fā)揮作用。
學校管理搞成了“家長制”。首先是學校決策機制存在問題。一是決策權力過分集中于主要負責人，部分學校校長缺乏民主意識，養(yǎng)成“個人說了算”家長制作風，教職工難以有效地介入學校管理工作。二是決策過程簡單化、經驗化，決策預案不充分，決策程序不民主，決策結果不透明。決策和執(zhí)行分離，決策的有效性不高、指導力不強。決策責任追究制度不健全，重大決策失誤得不到及時的糾正和處理。管理方式陳舊。學校管理仍沿用傳統(tǒng)的金字塔式(層層垂直命令式)管理方式，這種管理方式組織上過分龐雜、管理結構上多層次、管理職能上多重疊、管理手段上高集權，因而，在現代組織管理中已經逐步被淘汰?，F代管理模式強調實行扁平式管理，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，直接面對政策對象，解釋政策初衷，增強政策認同，保障信息暢通，從而使管理更加有效。
學校管理相對封閉——搞成了“孤島”。制度的分割作用，導致部分學校不能與社區(qū)、家庭溝通。這一切，都與學校制度的相對落后、現代學校制度尚未系統(tǒng)建立有一定的關系。制度障礙已經成為我國基礎教育階段現代學校建設與發(fā)展的較大的障礙之一。
隨著全球化進程的加快，傳統(tǒng)的科層制管理難以應對后工業(yè)時代出現的種種社會問題，公共管理服務領域在公平、質量、效益等各個方面遭到質疑。教育內外部環(huán)境日益復雜化，教育活動的不確定性、不可預測性不斷提高，這些變化對學校尤其是校長在處理復雜事態(tài)方面的綜合能力要求越來越高，傳統(tǒng)的教育行政管理體制已經不適應當前教育改革和發(fā)展的實際需要，無論是政府教育管理職能的轉變，還是現代學校制度的建設，在當前都無法回避“去行政化”這一改革命題。為此，我們接受了中國教育學會整體改革委員會課題《現代學校依法辦學自主管理制度體系建構研究》，假定在管辦評體檢成熟的情況下，學校應該如何建構內部管理體系，同時回答建構依法辦學內部管理體制需要哪些外部條件。
二、目的和意義
“沒有調查就沒有有發(fā)言權”，這是毛澤東同志的經驗總結?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2023-2023年)》明確提出要建設現代學校制度，構建政校分開、管辦分離的新型政府與學校之間的關系，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?？梢哉f，今天我國的教育改革已進入深水區(qū)，改革的焦點主要集中在制度變革上，而制度變革的核心是如何對政府與學校之間的權利、責任和義務進行重新調整和分配。
學校現代教育制度建設的前提是實現教育“管辦評”分離、學?！叭バ姓彼婕暗降暮诵膯栴}是對公共教育領域里長期存在的政府對學校管理和教育實踐活動干預過多，以及服務單一化、僵硬化等弊端而提出的改革問題，目的在于削弱教育行政過程中的權力性、強制性等要素，突出教育行政部門對學校的專業(yè)技術指導能力。為此，我們必須認真而客觀地了解社會各階層的對此反應，以中小學教師人事管理中存在的行政化現象及去行政化實踐探索作為問題焦點，重點分析和探討去行政化對推動現代學校制度建設的重要性。目的是為了提高我們研究的實效性和科學性，為學校現代制度建設研究提供基礎。
三、調查內容、對象與方法
為此，2023年上半年，我們以“轉變政府教育管理職能”、“建設現代學校制度”、“中小學教師人事管理改革”等內容為主題，分別對校級領導、中層干部、教師、社區(qū)及家長代表。采用隨機抽樣調查，共發(fā)放調查表300份，回首250份，回收率80%。同時我們組織訪談5次。然后采用統(tǒng)計分析，形成報告。
四、調查情況分析
調查結果表明，當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度均有較多的行政干預，不僅降低了師資專業(yè)化水平，也制約著現代學校制度建設的實際進程。因此，去行政化不僅局限于高校內，基礎教育領域內同樣迫切需要去行政化。
當前學校管理中突出的問題有：
(一)教學行政部門對學校管過多。簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權，這是伴隨政府職能轉變、構建現代學校制度而提出的教育改革方向。根據我國現行法律法規(guī)的規(guī)定，教育行政部門事先具備了有關對學校人、財、物的管理權利;而學校作為法人單位，必然希望能夠自主、自律地按照各校的辦學傳統(tǒng)和理念進行改革，然而卻因各個學校基本上不具備有關作為組織條件的人、財、物等方面的決定權，而必須依賴教育行政部門的管理和指導，這就構成了現實中教育行政和學校管理之間既限制又依賴的矛盾關系，這一矛盾關系也成為制約現代學校制度建設的主要因素之一。
多年來，我國形成了公辦學校政府辦，公辦，一直沒有很好解決政府怎么管學校的問題，長期以來政府習慣于一手包攬，從校長任命到教師選聘，從學校制度建設(怎么辦學)到學校評價都是政府說了算，結果學校千人一面，同質化想想十分突出，不能滿足社會對公辦學校的多元化需求。對此被調查者頗有微詞，
絕大多數人認為“當下的學校管理制度存在的問題”主要問題是“主管部門管得太多，學校自主權有限” “校長任命制，專家辦學特色不明，校長過分依賴主管部門”，學校“管”得太死，制度沒有激活教師積極性。教師對于“論資排輩”，績效分配“大鍋飯”現象很是不滿。部分家長和社區(qū)代表也覺得管理主體單一，缺乏建構社區(qū)和家庭參與學校管理的機制。
(二)任命制不利于校長職業(yè)專門化。教育人事管理行政化的特色就是實行校長任命制為主，學校校長是靠教育行政部門發(fā)現、培養(yǎng)，形成近親繁殖和裙帶繁衍，這無疑把有些具有現代校長素質、辦學理想和創(chuàng)新型人才排除在外，有些人當了校長以后，把校長當官做，眼睛向上，只對主管部門負責，缺乏眼睛向下服務于教師和學生的精神，對學校發(fā)展、對教師發(fā)展和學生發(fā)展負責的意識淡薄。
在《關于深化中小學人事制度改革的實施意見》中明確提出：“改進和完善中小學校長選拔任用制度，積極推行中小學校長聘任制。中小學校長的選拔任用要擴大民主，引入競爭機制?！闭{查表明，在被調查的80%人擁護“自薦竟聘”和“民主推薦”。絕大多是人認為學校去行政化，校長應該實行職級制，走專家化發(fā)展道路，一邊校長全心全意辦好學校。在訪談中大家認為，校長任命制是比較典型的行政化管理模式，這種選拔方法一方面不能保證具有相應資格的人當選校長，使得選拔校長的過程成為一般行政干部交流的過程，不利于校長職業(yè)的專門化;另一方面地方教育行政部門人權與事權相脫離，教育局一些業(yè)務科室與基層學校在行政級別上出現“倒掛”現象，加大了教育行政和業(yè)務部門對學校進行有效管理的難度。
(三)協(xié)調選聘不利于教師隊伍建設。建設一支結構合理的教師隊伍是學校管理的永恒主題，然而在高度行政化的管理模式下，由多部門協(xié)調選聘教師的行政化管理模式降低了教師職業(yè)的專業(yè)性。這一辦法是一把具有“雙刃劍”：一方面由多部門協(xié)調選聘起到了權力的相互制約和平衡作用，以防權力過于集中到某一部門;而另一方面，教師職業(yè)是“以作為教育者的使命感和深厚的教育熱情為基礎的，而且具有廣泛的教育涵養(yǎng)，能夠深入理解學習能力、教育理念和方法以及人的成長和發(fā)育規(guī)律，具有出色的教育藝術等綜合素質和能力，具有高度專業(yè)化的職業(yè)?！?/p>
面對這樣一個既要求具有較高專業(yè)水準，又要求具有較高責任感的專業(yè)群體，有必要由專門的機構對教師進行認證、選聘和考核。采取多個部門選聘教師的做法，難免運用一般行政原理，加大了橫向行政部門干預教育的隨意性，從而降低了教師這一職業(yè)的專業(yè)性，這必然很難從入口處把好教師隊伍素質關。
調查和訪談表明，在被調查中80%的人希望，專門機構(第三方)選聘，學校使用，主管部門備案，也有部分贊同學校選用，但擔心學校領導暗箱操作。
(四)職稱評聘分離可謂一把雙刃劍。教師職稱和職務不搞一刀切和終身制，去年全國人代會上，就有代表提出，目前實行的績效工資的高低，一個重要的參評依據就是職稱的高低，職稱“終身制”使得一些學校的部分教師只要評上高級職稱就認為萬事大吉，在之后的工作中不再“賣力”。建議取消教師職稱“終身制”。解決教師不思進取、高原現象問題，最有效的方法就是學校采用評聘分離，地址高評和高職低聘，行政部門搭建促進教師校際交流的平臺，促進教師良性流動。
在絕大多數受訪對于“教師學校使用教師時，不搞終身制，根據學校編制的職稱職數，實行“高職低聘、低職高聘”，有利于調動中青年教師的積極性;有利于促進教師專業(yè)技術終身發(fā)展;有利于教師隊伍的正向交流和合理流動;有利于學校對教師的動態(tài)管理。但也有人認為這是一把雙刃劍，學校領導必須制定公正公平的制度，將過程公開化、透明化，否則會造成人心惶惶，不利于學校的安定團結。
(五)現代學校制度建設的要素欠缺?！肮堋⑥k、評”分離后，學小現代教育管理制度，依法辦學，民主管理，一方面學校必須成立學校民主管理機構，引進現代企業(yè)管理你年和模式，實行校長負責制下的“扁平化”管理，提高管理效率，另一方面要求擴大學校管理主體的內涵，引進社區(qū)、家長參與學校管理，教育主管部門將引進第三方機構對學校辦學質量進行專業(yè)評估。而這一切目前都不夠成熟。
大家認為，依法成立由校長、學校行政、教代會代表、骨干教師、社區(qū)代表和家長代表的學校“校務管理委員會”，實行民主管理。能充分調動廣大教職工作為學校管理的主體的積極性，增加學校的向心力，有利于學校校長“依法辦學，民主治校”的各項制度的貫徹和執(zhí)行，有利于暢通教師的各項訴求渠道，保證學校管理的公正、公開和透明，有利于減輕校長日常事務管理，專心思考學校發(fā)展，體現專家辦學的優(yōu)勢。
絕大多數人支持引進“第三方”評估學校，因為專業(yè)機構的評估一般尊重教育規(guī)律和學校特色，既體現科學性和有效性，有體現了客觀、公正、科學的。但也有人對此持懷疑態(tài)度：因為專業(yè)機構是由教育主管部門指定的，換湯不換藥;目前專業(yè)機構很不成熟，難免出現偏差。
對當前的“社區(qū)”和“家委會”參與學校辦學的普遍看法是很不成熟，社區(qū)辦學還停留在形式上，.與世界上其他國家不一樣，目前社區(qū)辦學積極性不高，很難從實質上參與學校辦學。目前家委會大多屬于幫、為學校解決具體問題的機構，還沒有真正參與到辦學過程中。家委會顯得比較松散，成員的素質和積極性參差不齊，很難形成一股參與辦學力量。
(五)現代學校制度要求高素質校長。建立現代學校制度是依法治校、民主管理的要求,也是校園文化建設和校園政治文明建設的組成部分。校長作為學校發(fā)展和學校管理的首要負責人,應該關注現代學校制度建設,并在校內制度建設中發(fā)揮主導作用,成為推進和建構現代學校制度的靈魂人物。因此校長必須具有現代眼光和博大情懷，先進的教育理念和不斷創(chuàng)新的精神，民主的智慧和深厚的情感凝聚力是校長必備的素質，所以說“一個好校長就是一所好學?！薄?/p>
“好校長應該具備哪些素質呢?”大家不約而同的認為：好校長應該具有：對我國教育現狀保持清醒的頭腦，是教育的思考者和實踐者，具有教育家辦教育的戰(zhàn)略思考;要有法制意識，發(fā)揚民主，依法治校，滿懷激情引領教職工辦好學校;要有教育理想和教育激情，主動地為師生服務，具有管理即服務的理念;要有科研思維，沉下身子回到課堂，與老師們一起研究和解決課程設置、課堂教學中出現的問題，是課堂的和管理者;要有學習和創(chuàng)新精神，創(chuàng)造性地開展工作，辦出學校自己的風格和特色。
(六)現代學校制度建設的一些想法。大家對現代學校的一攬子制度的看法有：一是看好現代學校制度，認為著一攬子制度很系統(tǒng)，如果能變成自覺行為，管理成本會很小，機制的效益會很高;制度很科學，廣大教職工通過校務委員訴求和討論，將自己的意志轉化為自覺行為，充分體現民主治校的思想。但也有一部分人不看好，認為制度很繁瑣，關鍵是很難變成自覺行為，管理成本會很高，執(zhí)行力度很大。這不是制度本身的問題，二是不合符當前實際，因為教師已經適應了為管理而管理的制度。
校長所擔心的是現代教育制度將人事權下放、經費包干給學校意味著對校長發(fā)出了挑戰(zhàn)：.挑戰(zhàn)校長的法律意識，校長是否有依法辦學，接受民主監(jiān)督的意識;挑戰(zhàn)校長的民主意識，校長能否實行民主管理，依靠廣大教職工辦好學校;挑戰(zhàn)校長的責任意識，校長是否有向政府負責，向社會負責的意識;挑戰(zhàn)校長的辦學智慧，校長是否具有辦學能力，能把一所學校辦成好學校;挑戰(zhàn)校長的創(chuàng)新意識，校長能否運用教育智慧，以創(chuàng)新思維推動學校特色發(fā)展。一句話，校長愈來愈不好當了。
當然要推行現代學校制度路還很長，不可能一蹴而就，它的前提是政府松手，簡政放權，去行政化，實現“管、辦、評”分離，而實行“管辦評“分離的關鍵是“政府放權”，否則一切免談。
四、思考建議
調查結果表明，當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度的行政干預過多，不僅降低了師資專業(yè)化水平，也制約著現代學校制度建設的推進。因此，在基礎教育領域內去行政化，建設依法辦學的現代學校管理體系，對于深化教育改革具有十分重要的意義。為此我們特提出以下思考建議：
(一)改革校長選拔制度，實行中小學校長專業(yè)職級制。一直以來，我國將學校視為教育行政的一個機構，中小學校長也具有行政級別。具有行政級別的校長忙于行政事務，無法將主要精力放在學校教育教學改革上來，也無法關注教師專業(yè)化發(fā)展的訴求，容易忽視教師的主觀能動性，造成教師從事教育改革的職業(yè)權利與職業(yè)能力嚴重缺乏，“教師的不支持與不適應使教育改革只能得到有限的、支離破碎的執(zhí)行，使教育改革形式上變化較多，實際進步很小?！?/p>
人事部提出對事業(yè)單位人事實行“脫鉤、分類、放權、搞活”的總體思路，為此，近年來，在上海、中山、濰坊等地區(qū)試點運行了中小學校長職級制改革。實踐表明，中小學校長職級制改革是教育體制改革的一個方向，把校長職位與其原來的行政級別脫離，通過選聘、考核建立起新的一套校長職級系列，目的在于減少學校教育中不必要的行政干預，培養(yǎng)教育家辦學的氛圍，這項改革可以視為是當前我國教育去行政化一次試水。
濰坊市在推進素質教育改革的過程中認識到教育家辦學的重要性。從2023年起就推行校長職級制改革，從最初取消校長的行政級別到實行校長職級制、任期制，確保讓懂教育的人來辦教育，基本上阻斷了傳統(tǒng)的行政官員擔任中小學校長的路徑。2023年，該市成為國家試點的校長職級制改革單位。目前，該市正通過采取后備人才制、校長遴選制、校長職級制、校長薪酬制、校長任期制、校長與教育主管部門交流任職制、縣市區(qū)教育局長任職資格制等一系列配套改革措施繼續(xù)完善該項改革。
與傳統(tǒng)的校長任命制相比，實行校長職級制管理具有以下幾方面優(yōu)勢：一是校長的選拔、考核以及調配歸口于教育行政部門管理，減少了橫向部門之間的行政干預，實行公開遴選制，為教育家辦學提供了制度保障;二是減少了校長過于繁瑣的行政事務，增加了投入于教育教學活動的時間和精力，有助于校長職業(yè)化，為培養(yǎng)教育家辦學創(chuàng)設了平臺;三是增強了學校辦學活力和創(chuàng)新意識，有助于創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。
不過，在現階段中小學校長職級制改革進展并不順利。主要原因：一是校長任命權不在地方教育局，即使教育行政主管部門有實施職級制改革的主觀愿望，但很難付諸實施。二是實施校長職級制，必須要有比行政級別更具吸引力的改革條件。濰坊實施職級制改革，是采取與校長職級制改革相適應的薪酬制和任期制等配套改革環(huán)節(jié)予以保障的，這需要政府統(tǒng)籌支持，單靠教育行政部門是不能夠實現的。
(二)建設現代學校制度，實施依法辦學民主管理制度。從現代學校制度建設的國際經驗來看，構建現代學校制度主要受制于三方面要素：一是學校自主性的外部保障機制——教育行政機關向學校下放包括人事、預算和“學校管理規(guī)則”在內的管理權限;二是學校辦學自主權的內部保障機制——學校內部組織的重建和學校管理者能力的提升;三是保障教育的公共性——實行社會參與，促進教育管理民主化。建議今后主要通過以下三方面推進現代學校制度建設。
1.政府實行簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權。首先，要解放思想，推廣校長職級制改革，保障校長職業(yè)的專業(yè)化水平。校長職級制，對于加快實現中小學等事業(yè)單位與機關行政級別脫鉤，建立校長職級制，不僅可以保障教育主管部門的事權與人權的相對統(tǒng)一，也是教育行政機關向學校“放權”的重要探索，有利于教育家的培養(yǎng)。實踐表明，通過取消校長行政級別的改革舉措不但沒有影響教育質量，反而喚起了校長和教師的改革主動性和積極性，一些年輕的教育家型的校長正在實踐中脫穎而出。
其次，簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權。構建服務型政府的前提是要實行簡政放權，也就是教育行政機關向學校教育機關放權。以教師編制為例，目前，結構性缺編問題比較突出，解決好這個問題，就有必要重新研究和制訂中小學教師編制標準，適當增設一定的彈性編制給地方，因地制宜地解決結構性缺編的問題。有了一定的彈性編制，既可保障每校每年都有一定比例教師能夠脫崗培訓，又能保障教師有效流動，同時也有效解決代課教師的問題。實踐表明，目前一些地方已經具備解決教師結構性缺編問題的主動性和相應能力。如山東省壽光市通過“政府出資，教育局招聘，學校用人”的靈活機制，采取了“動態(tài)編制”辦法有效解決了高中教師缺編的問題。實行由教育行政機關向學校教育機關下放權限。在管理學中，自主權包括財權、人權、物權和事權，在確保讓懂教育的人來辦教育的基礎上，將適當的人事權、公用經費使用權轉交給學校。
第三，處理好政府與學校的關系，不能取消對教育必要的行政干預。教育行政與學校管理之間的關系是相互聯(lián)系、密不可分的。首先，教育行政組織與學校教育組織之間的一般關系應是宏觀指導與微觀實施的關系、一般指導與具體執(zhí)行的關系。教育行政機關制定的方針政策，歸根結底要通過學校教育過程來體現和檢驗，而學校行政管理過程也不能游離于政府之外成為“孤島”。實行由教育行政機關向學校教育機關下放權限也必須具備相應的前提條件，如校長可以有權聘用教師，但必須要事先向教育行政主管部門申報，得到正式的審批認可才能聘用。同理，學校預算以及經費的使用等都必須事先向教育行政主管部門進行申報。
2. 強化學校內部治理，依法建構現代教育管理制度。目前，我市多數學校面臨缺乏自身戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃能力、學校領導力欠缺等實際問題。針對上述問題，首先，需要政府層面從教師職業(yè)化和專業(yè)化建設的重要性出發(fā)，重新明確中小學教師尤其是義務教育階段教師的身份和地位，通過加強教師資格、校長資格的認定，逐步減少教師選聘過程中不必要的行政干預，真正實現從源頭上把關教師隊伍的整體素質。
其次，加強教職工代表大會制度，改進和完善學校中層管理組織，進一步加強學校自身發(fā)展規(guī)劃和內部治理能力。
第三，加強學校管理領導力專題培訓以及內部組織建設，增強校長以及學校中層管理的組織協(xié)調能力。只有學校有了自律性、自主性改革的意識和相應的能力水平，才能推進現代學校制度，才能真正落實教育的公平和質量提升。
3.社會參與學校管理，保障教育的民主化和公共性。政府、學校、家庭、社會是教育的核心利益相關者，從教育的公共性考慮，教育利益者彼此間需要平等對話，但在行政垂直管理體制下，學校只對上負責，忽視了家長、社會對學校教育的知情權、參與權和決策權。在教育需求多元、民主理念日益深入的今天，社會對教育的關注度越來越高，這也正集中體現了教育相關者的利益訴求。面對來自社會的壓力，一方面需要對教育行政過程實行問責制，實行信息公開，以取得社會對教育的信賴;另一方面需要加強管理的民主化進程，鼓勵家長、社會以及社區(qū)居民參與學校管理過程。而且社會參與不能僅停留于重大教育改革決策過程中，而是從制度建設的視野加以推進。
仍以教師人事管理為例，教師評價由第三方專業(yè)評估機構、家長和學生共同參與，既可以發(fā)揮社會、家長的民主監(jiān)督作用，同時在一定程度上彌補了校長負責制的不足，避免校長的專權，可形成校長負責制與民主參與制度之間相互制約、相互協(xié)作的良性機制。
目前，我國一些地區(qū)已先行在社會參與學校管理制度建設方面進行了有效的實踐探索，如南京市的校務委員會制度、我市青羊區(qū)的中小學民主管理委員會制度、寧波海曙區(qū)的教育議事會制度等等，這些地區(qū)的改革經驗為促進學校管理民主化進程提供了很好的經驗。不過，社會參與學校管理是需要一定的必要條件的，如合理的民主參與制度、參與者的民主議事水平以及學校管理者的辦學理念等。這里特別要指出的是，在缺乏明確理念的前提下提倡社會參與，不但容易帶來妨礙正常教育教學活動的嫌疑，而且也關系到公共教育質量的問題。因此，在實行社會參與的過程中，一定要考慮到教育的公共性與私有性之間的關系，采取謹慎態(tài)度推進學校管理的民主化進程。
篇三 《我國未成年人監(jiān)護制度的研究》法學畢業(yè)論文開題報告
一、研究目的與意義
監(jiān)護制度是民法的一項基本制度，是指對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產及其他合法權益進行監(jiān)督、保護。監(jiān)護從其本質上講就是對缺乏行為能力人的監(jiān)督和照顧制度。監(jiān)護設立的目的主要是為了保護無民事行為能力人和限制民事行為能力人的合法權益，從而維護社會秩序的穩(wěn)定。
在我國，未成年人是指不滿十八周歲的中國公民。未成年人作為自然人，從胎兒開始就具備民事權利能力，享有法律規(guī)定的各種民事權利，如繼承、人身自由、人格、身心健康發(fā)展、受教育等權利。但由于未成年人智力和情感以及道德觀念尚發(fā)育不完全，不能辨認或者不能完全辨認自己的行為，是無民事行為能力或限制民事行為能力人。所以，未成年人的各種民事、刑事、行政權利以及訴訟權利的實現、保護和救濟完全或者部分依賴于其監(jiān)護人代其行使。監(jiān)護制度是維護未成年人合法權益的基本法律制度。
我國未成年人監(jiān)護制度發(fā)展較晚，目前有關立法主要見于《民法通則》第二章第一、二節(jié)及第六章第三節(jié)中，內容涉及監(jiān)護人的資格、監(jiān)護的設立、監(jiān)護人的職責等規(guī)定，雖然初步形成了一定的特色和制度涵量，但是，由于種種原因，我國現行的未成年人監(jiān)護制度從立法體例到具體制度內容均存在不少立法缺陷。隨著社會的變革，婚姻、家庭與監(jiān)護關系日趨復雜，更日益凸顯出我國未成年人監(jiān)護制度滯后于中國社會發(fā)展的客觀現實需要，更滯后于兒童保護事業(yè)的發(fā)展進程。
例如;在對于未成年人的監(jiān)護方面：我國的監(jiān)護制度主要采取了親屬監(jiān)護為主，組織監(jiān)護(未成年人父母所在單位、居委會、村委會及民政部門)為輔的制度設計。這種未成年人監(jiān)護制度的設計表明我國立法者對于未成年人監(jiān)護的認識，還停留在私域化、親屬化、自治化觀念中;未成年人“國家人”、“社會人”的現代身份境界未獲確認，因此產生了我國未成年人監(jiān)護存在過分倚重親屬以及相關規(guī)定卻過于概括，缺乏相應的法律責任的規(guī)定，同時也未設立專門機構從事這公力介入有限并缺少可操作性的問題;我國目前雖已有專門的未成年人保護立法，但在家庭保護這一環(huán)節(jié)上的方面的監(jiān)督工作，因此也難以約束監(jiān)護人的行為。比如近些年來，社會經濟發(fā)展水平在不斷提高，但仍然城鄉(xiāng)流浪兒童的數量并沒有明顯減少。其原因固然是多方面的，但監(jiān)護人的失職是導致孩子們離家出走的一個不可忽略的因素，如監(jiān)護人教育方式失當;監(jiān)護人嫌棄、虐待被監(jiān)護人;無監(jiān)護人;監(jiān)護人本身品行不良，不愿或不能盡職等。因此，應如何加強對監(jiān)護人的監(jiān)督?是否應設立專門機構保護未成年人?近幾年來我國犯罪低齡化表現突出 ，未成年人犯罪發(fā)案率逐步上升，其中家庭教育不當，監(jiān)護人監(jiān)護不周是重要原因。是否應追究監(jiān)護人的責任?如何追究?隨著離婚率的上升，單親家庭增多，部分單親家庭生活困難，或監(jiān)護人忙于生計，無暇顧及孩子的教育，如何幫助這部分家庭?由什么機構負責這一方面工作?
綜上所述，未成年人是國家的未來，民族希望，社會事業(yè)接班人。對未成年人的法律保護歷來是我國法學研究的重點與熱點問題。監(jiān)護制度作為對于未成年人保護的基本制度，其設置的合理與科學性直接關系到未成年人的權益保障，未成年人健康人格的養(yǎng)成及文化知識的獲得，影響國家和社會的發(fā)展。鑒于我國目前未成年人監(jiān)護制度對于未成年保護的重要性以及監(jiān)護立法存在的不足，由此產生的社會問題，對此進行專門的研究，在對于未成年人保護方面是有著非常重要的現實意義的。因此我選擇“論我國的未成年人監(jiān)護制度及其完善”作為法律碩士畢業(yè)論文的研究專題。
二、國內外發(fā)展趨勢
無論是大陸法系還是英美法系對于未成年人監(jiān)護制度的研究是很重視的，立法制定了比較完備，操作性強，有利于未成年人保護的監(jiān)護制度，(當然這對于我國未成年人監(jiān)護制度的改善有著重要的借鑒意義)
(一)對于國外該專題的研究，有以下總結：
1、國外對于未成年人監(jiān)護區(qū)分親權與監(jiān)護制度：在德國、日本、瑞典等國家一般都設立親權，對有雙親的未成年子女的保護一般都通過親權來實現，對失去雙親、或父母失去親權的未成年子女才通過監(jiān)護制度來保護。父母對子女負有法定的撫養(yǎng)義務，而監(jiān)護人一般沒有法定的撫養(yǎng)義務。法律對父母持信任態(tài)度，立法上對親權的限制較少;而對監(jiān)護人，盡管其與被監(jiān)護人存在一定身份關系，但仍對監(jiān)護人的活動采取了比較嚴格的限制。
2、隨著未成年人人權保護的國際化、全球化趨勢，各國的未成年人監(jiān)護制度體現了新的理念與發(fā)展趨勢，重視未成年人權利的保護，各國都意識未成年人雖然沒有成年，但他們與其成年父母一樣是獨立的社會公民，因此未成年人應當享有作為社年會成員無差別的待遇，受到家庭與國家的尊重與保護，各國立法與實踐中均貫徹尊重與保護未成年人的權利，即兒童利益原則，強調監(jiān)護制度的目的是為了保障未成年人的合法權益。例如，法國民法典取消了父母對于未成年子女親權中的家長權、支配權。
3、國家公法監(jiān)護制度：英美法系國家將所有，無論其是否有親權，都納入國家的保護之下，大陸法系國家也規(guī)定有詳盡的國家監(jiān)護制度。例如：《德國民法典》規(guī)定“沒有適合于做監(jiān)護人的，也可以選任少年局作監(jiān)護人?！薄兜聡穹ǖ洹愤€規(guī)定，監(jiān)護人的報酬從被監(jiān)護人的財產中支付，被監(jiān)護人沒有財產的，由國家支付。
3、設有監(jiān)督、懲戒制度。國外對于對親權和監(jiān)護人教養(yǎng)的行為設有較完善甚至嚴格的監(jiān)督、懲戒。例如，在美國，把年齡較小的兒童單獨放在家中或打罵體罰兒童都是違法的，警察及其他部門負有接受舉報、監(jiān)督調查的職責，查證屬實的會遭受撤銷監(jiān)護權、罰金甚至監(jiān)禁的處罰。
(二)國內關于該問題的研究
我國學者認識到立法有關監(jiān)護制度的規(guī)定顯得過于原則，籠統(tǒng)而且隨著社會發(fā)展，一些規(guī)定已經不能適應新的情況，尤其近幾年，未成年人違法犯罪、離家出走、輟學、流浪乞討現象的增多就在一定程度上反映出未成年人監(jiān)護制度的缺陷。因此關于未成年人監(jiān)護制度成為法學尤其從事未成年人法律保護研究學者關注的一個熱點問題?，F試對于學者們的研究觀點做簡單概括：
1、相當一部分學者主張在我國未成年人監(jiān)護制度理念上，要區(qū)分監(jiān)護與親權。學者們認為民法通則籠統(tǒng)規(guī)定未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人，這一規(guī)定回避了親權制度，將親權與監(jiān)護權合二為一，不利于保護被監(jiān)護人。
2、建立國家監(jiān)護制度，實現未成年人監(jiān)護制度的公法化。學者們認為對未成年人的監(jiān)護不僅僅是一個家庭內部或監(jiān)護人與被監(jiān)護人之間的事務，國家有必要、有責任對未成年人的成長予以監(jiān)督和保護，并提供必需的物質與制度保障。
3、建立對于監(jiān)護行為監(jiān)督與責任追究機制：學者們認為未成年人因無完全行為能力，無法獨自保護其合法權益，對監(jiān)護人的失職行為與侵權行為更是難以反抗，因此來自外部的對監(jiān)護行為的監(jiān)督機制就成為必要。
三、論文設計內容
本論文共分四個部分。第一部分介紹未成年人監(jiān)護制度的基本概念;第二部分對我國目前的未成年人監(jiān)護制度的現狀及存在問題進行分析;第三部分對兩大法系主要國家的未成年人監(jiān)護制度進行了比較與考察;第四部分對我國未成年人監(jiān)護制度的立法完善提出了淺顯的建議。
四、論文研究方法與思路
(一)注意大量參閱國內外對于未成年人監(jiān)護制度研究的專題，充分利用文獻資料，在正式進行本專題研究前，對于相關問題有全面的掌握與了解。
(二)注重運用社會熱點問題，注重引入相關問題的案例研究，使得研究課題與現實聯(lián)系緊密，使得傳統(tǒng)的課題有深入的社會新意。
(三)突出重點，在擬定的論文設計內容中，擬將第二和第四部分作為本專題研究的重點內容。
(四)由于國外未成年人監(jiān)護制度發(fā)展的比較完備，在對我國監(jiān)護制度研究專題上注重吸收國外的成果，但也要注意在研究過程中要認識到我國監(jiān)護制度生存的法律思想基礎，與我國實踐相結合，而不是照搬，也避免出現對于我國監(jiān)護制度的全盤否定思想。
主要參考文獻：
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論文(設計)的創(chuàng)新點及特色：
從選題角度：論文選題為有關監(jiān)護制度方面的專題，該制度本來是傳統(tǒng)民法的一項基本制度，但結合我國實際，從未成年人角度論述，使得命題有很強的社會意義。
從選題方法：本論題在實際寫作過程中，對于監(jiān)護方面的基本制度進行論述，這樣選題建立在深厚的理論基礎上。
篇四 大學生對學校學生管理制度認同度調查研究報告
2016年關于大學生對學校學生管理制度認同度調查研究報告
2016年關于大學生對學校學生管理制度認同度調查研究報告
摘要：本文以上海旅游高等專科學?！秾W生綜合素質測評實施辦法》為例，抽取15個班級作為研究對象，結合教師訪談，通過運用文獻資料法、訪談法、問卷調查法、數理統(tǒng)計法等研究方法，分析找出影響學生對其認同的因素，提出提高學生對學生管理制度認同感的措施，為有關部門制定相應制度時提供一定的參考。
關鍵詞：大學生;學生管理制度;認同度
基金項目：本文是上海旅游高等專科學校(上海師范大學旅游學院)管理科研專項基金項目《大學生對學校學生管理制度認同度調查研究報告》研究成果(20xx03)
作者簡介：程xx(1986-)，男(漢族)，安徽宣城人，上海旅游高等專科學校學生處科員，講師;李剛(1981-)，男(漢族)，山東日照人，上海旅游高等?？茖W校學生處科員，講師。
近年來，隨著我們高等職業(yè)教育走進“后示范”時代，高職院校建設逐漸轉入內涵文化建設當中。作為學校主體之一的高職院校學生對學生管理制度認同度高低關系到校園內涵建設成效的高低，而如今，學生管理制度制定、執(zhí)行等方面存在較多的問題，究其原因是沒有了解影響學生對學生管理制度認同的因素有哪些，若能夠探索出影響因素，對于學校建設來說，可以做到有的放矢。在這種情況下，研究學生對學校學生管理制度的認同度，挖掘其中內涵，對學生的發(fā)展、學校的發(fā)展有著重要的意義。
一、研究對象及研究方法
本文對調查專業(yè)進行分類，分為5個系。各系所包含的專業(yè)如下：飯店管理系包括酒店管理(含麗嘉、萬豪)、旅游會計，旅行管理系包含旅游管理(含高爾夫)、電子商務，國際導游系包含旅游英語、旅游日語、應用韓語、應用西班牙語，會展系包含會展策劃與管理，烹飪系包含烹飪工藝與營養(yǎng)、西餐工藝、餐飲管理與服務。然后對這5個系，每個年級選一個班級作為調查對象，共計15個班，以每班40人作為估計對象，估計600人。通過調查以上15個班級的同學，基本可以了解學生對《學生綜合素質測評實施辦法》(以下簡稱《辦法》)認同現狀及影響因素。本研究共發(fā)放調查問卷600份，回收問卷543份，有效問卷501份，問卷回收率為90.5%，有效率為83.5%。
本文主要采用文獻資料法、訪談法、問卷調查法、數理統(tǒng)計法等研究方法，通過調查分析影響學生對學生管理制度認同度的因素，并提出相應的對策。
二、結果與分析
1.學生對《辦法》認同度調查整體情況。(1 )調查對象的性別、年級、專業(yè)分布情況分析。從表1看，在性別分布上，這次調查沒有做到男女生基本等量的設想，這是由于旅游院校特色決定的。雖然這會對分析結果產生一定的影響，但鑒于被調查總數較高，男生絕對數不低，最終分析結果還是可信、可效的。
(2)調查對象對《辦法》了解程度及途徑情況分析。表2中學生對《辦法》了解程度大部集中在了解不多和基本了解這兩項上，說明學生對其了解、學習程度不高。在通過什么途徑了解方面，通過學校發(fā)放的學生手冊和老師組織學習幾乎占了全部，說明學生還是較為被動地去了解，也很少去關注學校網絡上公布的電子版本的學生管理制度。
(3)調查對象對《辦法》中關注度情況分析。從表3中可以看出，第六題學生都是以獎學金評定作為最為了解的方面，較為了解是校服月規(guī)范，遵紀守法和寢室管理排序略有變化。在是否贊同這四個選項內容方面，獎學金也是占了絕大多數。這一現象說明，學生對涉及自身利益的管理制度或者時間跨度較長、執(zhí)行較為嚴格的制度較為關注和認可。
(4)調查對象對執(zhí)行公信力認可度情況分析。表4中學生對《辦法》執(zhí)行過程和其規(guī)定的程序認為不一致的情況占62.5%，基本一致情況占36.3%，表明學生對《辦法》執(zhí)行公信力認可程度不高，說明學生對制度認同方面會把該制度的執(zhí)行公信力考慮在內。
(5)調查對象對比外校學生管理制度情況分析。表5數據說明大部分同學會關注并對比校外管理制度，有相似制度的地方學生認同度比獨有的制度認同度高。
(6)調查對象對《辦法》滿意度、不足情況分布分析。從表6可以看出被調查的學生對現在運作的《辦法》持不滿意態(tài)度的占絕大多數，達到了89.6%，表明現在運作的《辦法》有修改的必要性。在認為現今《辦法》不足方面選擇前三項的占了絕大多數，也即學生認為現今學生管理制度存在條例太多，限制自我發(fā)展、過度強調理論課重要性，不重視實踐課、較少考慮學生提出的制度改進措施等不足。
(7)調查對象對《辦法》制定過程是否清楚及是否參加其制定過程情況分析。表7中學生對《辦法》制定過程不清楚的占94.4%，說明學生很少參與到管理制度制定過程中去。在被問及是否愿意參加制定《辦法》時，絕大部分同學表示愿意參加，說明參與度是影響學生對管理制度認同度的一個因素。
2.相應背景下學生對《辦法》認同度差異性分析。
(1)不同性別學生對《辦法》認同度差異性分析。以男女生為角度來檢驗不同性別對調查問卷各題的差異性(表8)可以得出，在第四題選擇上即對《辦法》了解程度上，男生和女生選擇存在顯著差異(p<0.05)，在其他方面不存在顯著差異。造成這一顯著差異現象，一方面調查樣本女生占大多數，另一方面，女生綜合成績普遍比男生好，《辦法》又涉及到獎學金、評優(yōu)等內容，導致女生比男生較多關注該制度。
(2)各年級學生對《辦法》認同度差異性分析。以年級為緯度進行差異性分析，得到結果如表9所示。大一、大二、大三在第四題即對《辦法》了解程度、第五題即通過什么途徑了解《辦法》、第七題即對《辦法》贊同內容、第八題即是否覺得《辦法》執(zhí)行過程跟其規(guī)定程序一致、第九題即是否會對比本校和外校學生管理制度存在顯著性差異(p<0.05)，在十三題即是否清楚《辦法》制定過程上，差異不明顯，其他方面不存在顯著性差異。問卷調查顯示，年級越高，對《辦法》了解程度越高，通過閱讀學校發(fā)放的`學生手冊關注學生管理制度越多，對《辦法》贊同內容也越集中在獎學金這一板塊內容上，也越關注制度執(zhí)行的公信力，也越想參與到制度制定過程中。造成這一現象的原因是隨著年級增長，學生思想成熟程度提升，涉及到的相關制度增加，對自身利益的關注越來越多。
三、結論與建議
通過調查研究發(fā)現女生對《辦法》認同度普遍高于男生，年級越高，對該制度了解認同越高;不同性別不同年級的學生都較為關注外校學生管理制度，會對比本外校相似的制度，對于相同的地方會更深入地了解，對于不同的地方了解不多，基本上是被動接受;學生較為關注學生管理制度執(zhí)行效果是否和其規(guī)定的章程內容一致，對于執(zhí)行效果一致的制度較為認同，執(zhí)行效果嚴重偏離規(guī)定的，認同度最差;學生對制度內容是否符合其特點和利益成為學生對制度認同高低一個重要衡量標準;此外，學生對參與制度建設表現出極大的熱情。鑒于此，為了提高學生對學校管理制度的認同度，建議如下：
(1 )采取討論、宣講、組織活動等形式，提高學生對規(guī)章制度實施重要性的認識。學生管理制度教育和學習應貫穿于學生在校整個期間，同時也應注意把握好階段性，按照不同階段的不同任務對學生實施具有針對性的管理制度教育和引導。如可以通過講座、班會等形式，使學生事事有規(guī)范，處處有規(guī)矩，增強自覺遵章守紀的意識和能力。(2)擴大宣傳學習力度，增強教師對制度的認同度。學校應提高教師了解學生管理制度熱情，自覺采取有力措施，維護學生管理制度;使教師意識到只有落實、抓好學生管理制度，才能更好地進行教學工作和日常管理工作。(3)注重提高學生在管理制度制定中的參與度。學生管理工作者應當承擔的是引路人或障礙掃除者的責任，學生才是管理制度制訂的主體。教育自由意味著教育必須提供必要的條件和限制，以保證沒有任何外在的權威強迫教育者朝某個規(guī)定好的目標前進。只有這樣，個人才能擺脫外在設置的障礙，同時教育必須提供條件和引導，以促使個人擺脫內在障礙(如虛假意識、內在壓抑、自我蒙蔽等)，這兩方面都會破壞精神的自我創(chuàng)造。所以，學校應該主動提供學生參與制度制訂的途徑和機會，提高學生的參與度，激發(fā)學生參與校園建設的熱情。(4)改善教育管理方式，體現人性化管理。人性化管理可以讓學生從多個側面、多種渠道了解學生管理制度，從而得到學生的認同，促進學生全面發(fā)展，為建設美麗和諧校園奠定良好的基礎。在制度管理制度時，要考慮學生的特點，尊重學生，維護學生權利，把學生視著對等的主體，以激勵引導學生為主，懲罰教育為輔，真正做到“依法治校”，只有這樣，才能體現人性化，才能把硬性的管理扭轉為人性化的管理。
