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第1篇 招生工作調(diào)研報告參考
近年來，我校成人教育招生工作取得了較大的成績。但是，隨著我國高等教育和職業(yè)教育的迅速發(fā)展，成人教育招生工作的難度也隨之加大，生源減少及教育質(zhì)量下降等問題逐漸顯現(xiàn)，如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做好成人教育招生工作，成為目前制約我校成人教育和諧發(fā)展的一個難題。
一、調(diào)研目的：
瞻望未來學(xué)校成人教育招生工作的改革發(fā)展和政策趨勢。探討我校成人教育招生工作中的熱點，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合我校成人教育招生工作實際，運用科學(xué)發(fā)展觀的思想來分析解決問題，以促進我校成人教育招生工作和諧發(fā)展。
二、影響學(xué)校成人教育招生工作和諧發(fā)展的原因：
成人教育回歸本位的時候了?！俺扇私逃ㄎ挥凇鐣枰裁慈瞬牛藗冃枰裁葱碌闹R技術(shù)，成人教育就提供相應(yīng)的服務(wù)’才能有發(fā)展。”回顧近年來招生工作經(jīng)驗，按照落實科學(xué)發(fā)展觀的總體部署，對以下問題進行探討。
1、認識不足，觀念不適應(yīng)。
2、吸引生源不足，缺乏創(chuàng)新性。
3、缺乏市場導(dǎo)向機制，招生管理體制教條松散。
4、培養(yǎng)可持續(xù)性發(fā)展能力的基本途徑
①加強思想建設(shè)，提高思想素質(zhì) 思想是一切行動的指南，任何事情的成功都離不開正確思想的指導(dǎo)。一個人的成長也是這樣，如果在年輕的時候就能自覺地加強思想修養(yǎng)，把個人的前途和國家命運結(jié)合起來，樹立把自己的畢生奉獻給祖國的建設(shè)事業(yè)和全心全意為人民服務(wù)的思想，加強道德修養(yǎng)，就能更好地發(fā)揮自己的聰明才智。
②加強能力培養(yǎng)，提高各方面的能力：
勤奮學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技能，是實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的前提。如果一個人知識不足，是很難在自己崗位上的發(fā)揮能力的，更不要說挖掘自己的潛力和實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展了。其次是積極參加集體活動，培養(yǎng)非專業(yè)技能。一個人只有專業(yè)技能是不夠的，還要在非專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)培養(yǎng)提高各種社會需要的其他能力，只有這樣，才能更好地適應(yīng)社會的發(fā)展需要，實現(xiàn)自己的可持續(xù)性發(fā)展。
③加強心理建設(shè)，培養(yǎng)良好的心理品質(zhì)
心理活動伴隨人的一生，養(yǎng)成良好的心理個性將會最終受益，尤其對生理、心理上都處于由少年到成年過渡時期的青年學(xué)生來說，心理活動十分頻繁而且十分敏感，調(diào)控不好就會影響自己的學(xué)習(xí)、生活和工作。這樣，需要有意識地培養(yǎng)追求真理的獻身精神，認真嚴謹?shù)闹螌W(xué)態(tài)度，不怕困難、不怕挫折的頑強意志，勇于進取的創(chuàng)新意識。只有具備了良好的心理素質(zhì)，才能不斷排除各種困難和心理困擾，堅定信心，穩(wěn)定情緒，才能成為學(xué)習(xí)、生活、工作中強有力的人。
總之，在知識經(jīng)濟已見端倪，科學(xué)技術(shù)日新月異的時代，在職人員以及大學(xué)畢業(yè)生要跟上時代的步伐，有所發(fā)現(xiàn)，有所前進，持續(xù)發(fā)展，必須把握好個人的歷程軌跡，遵循人生發(fā)展的客觀規(guī)律，對人生歷程進行科學(xué)的設(shè)計與調(diào)控，不斷地接受繼續(xù)教育，樹立終身學(xué)習(xí)的觀念，探索不斷更新知識，提高自己的途徑和方法。
兩種不同的成人教育質(zhì)量觀及其評析
根據(jù)國際標準化組織“ios”的界定，質(zhì)量是實體滿足明確或隱合需要能力的特性的總和。我們認為：成人教育的質(zhì)量是成人教寄滿足社會和個體當(dāng)前和將來需要的特性。當(dāng)前社會上主要存在兩種成人教育質(zhì)量觀：“社會本位論”的成人教育質(zhì)量觀和“個體本位論”的成人教育質(zhì)量觀。
(一)“社會本位論”的成人教育質(zhì)量觀及其評析
就社會本位論”的成人教育質(zhì)量現(xiàn)而言，它是緊緊圍繞著社會發(fā)展的需要而展開的。在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變革、人們越發(fā)重視成人教育的人力資源開發(fā)和人力資本優(yōu)化功能的時代背景下，成人教育能為社會輸送技能對口的專門人才，培養(yǎng)技藝性的勞動者，從而為經(jīng)濟的增長提供人力資源。成人教育在培養(yǎng)人才的同時，也促進了科技的普及與推廣，而科技的普及與推廣又提高了經(jīng)濟增長速度，獲得了經(jīng)濟效益和社會效益。然而，教育歸根到底只是一種間接的、潛在的生產(chǎn)力，受教育者在學(xué)習(xí)期間所獲得的知識和技能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力需要一個時間間隔。這種時間間隔過程帶來的是知識轉(zhuǎn)化滯后問題。在教育投資相同的情況下，滯后時間越短，發(fā)揮的滲力越大，適應(yīng)程度越高，獲得的效益就越大。效益大，意味著教育質(zhì)量高；相反，教育質(zhì)量就低。因此，為了獲得更大的效益、促進社會的進一步發(fā)展，就必須在提高教育質(zhì)量上下功夫：
“社會本位論”的成人教育質(zhì)量觀強調(diào)的是社會需求。在這種質(zhì)量觀的指導(dǎo)下，以社會和市場的需求為導(dǎo)向來興辦成人教育，以便縮短知識、技能轉(zhuǎn)化滯后的時間，使受教育者較快地適應(yīng)工作，在工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是，這種質(zhì)量觀忽視了作為社會的主體的人的需求。人是推動社會發(fā)展的載體，社會進步帶來的成果也需要人表享受?！吧鐣疚徽摗钡某扇私逃|(zhì)量觀還簡單地把效益等同于質(zhì)量。嚴格說來，質(zhì)量并不能簡單地等同于效益，質(zhì)量是效益的前提，沒有教育質(zhì)量，不僅不能獲得真正的長遠的效益，而且會導(dǎo)致教育資源的浪費與損失，還會在實踐個引發(fā)嚴重的功利主義傾向。事實證明，在成人教育的發(fā)展過程中確實存在不顧及教育
質(zhì)量而亂招生、亂辦班、亂發(fā)文憑，一味地追求所謂效益的教育行為，因而社會上出現(xiàn)了一批擁有“學(xué)歷”而無“學(xué)力”的人群，這嚴重影響了成人教育的社會聲譽。
(二)“個體本位論”的成人教育質(zhì)量觀及其評析
就“個體本位論”的成人教育質(zhì)量觀而言，它是以成人個體的教育收獲和工作特點為參量來衡量教育質(zhì)量的。所謂教育收獲，是指通過一定的教育培訓(xùn)后，成人在知識的量與結(jié)構(gòu)上，在獲取知識的方式方法上，在智能發(fā)展水平上，尤其是在自身行為方式和行為能力上都有明顯的提高。所謂工作特點，它包括三個方面的內(nèi)容，一是外在評價(包括上司、同行及外界的看法等)，二是職業(yè)期望(包括發(fā)揮自身能力機會、獲得成功可能性、各種內(nèi)在機遇等)，三是有關(guān)政策鼓勵(包括晉升、增資、待遇提高的可能性等)。當(dāng)成人個體認為他的教育收獲和職業(yè)特點這兩個參量處于前后對應(yīng)、相互協(xié)調(diào)狀態(tài)之時，就會感到所接受的成人教育是有成效的，對成人教育質(zhì)量的評價就高。反之，對成人教育質(zhì)量的評價就低。因此，為了吸引更多成人參與成人教育，成人教育工作者便狠抓教學(xué)質(zhì)量。
“個體本位論”的成人教育質(zhì)量觀強調(diào)的是成人個體的需求。在這種質(zhì)量觀的指導(dǎo)下，成人教育工作者往往十分重視教學(xué)活動，這有助于成人教育工作者樹立以教學(xué)為中心的思想觀念，加強對教學(xué)活動的關(guān)注，從而通過改革教育過程的方方面面來提高教學(xué)質(zhì)量。但是，從理論上來講，教育與教學(xué)不是一個概念，教學(xué)從屬于教育。若把教學(xué)等同于教育，則會在教育實踐中造成一切以教學(xué)為中心而忽略教學(xué)以外的影響教育質(zhì)量的因素的錯誤做法。教育質(zhì)量應(yīng)是一個綜合指標，它包括為教育提供的人與物的資源質(zhì)量(投入)、教育實踐的質(zhì)量(過程)和教育成果的質(zhì)量(產(chǎn)出)。另一方面，由于成人教育相對于普通教育來說是個新生事物，教學(xué)經(jīng)驗貧乏，于是，在極度重視教學(xué)質(zhì)量的情況下，成人教育工作者很容易走上“普教化”的道路，在教學(xué)過程中無視于成人的身心特點，強調(diào)知識的系統(tǒng)傳遞，這浪費了成人學(xué)員的時間和精力，阻礙了他們快速成才，使成人教育的直接有效性得不到充分的發(fā)揮。
三、樹立正確的成人教育質(zhì)量觀
(一)樹立全面的成人教育質(zhì)量觀
葉忠海教授認為，成人教育的質(zhì)量是“內(nèi)適性、個適性、外適性三者質(zhì)量的整合統(tǒng)一，也即是教育目標達成度、個體發(fā)展促進度、社會需要適應(yīng)度的辨證統(tǒng)一。任何忽視其中某一方面質(zhì)量，均是不完整的教育質(zhì)量觀”?！吧鐣疚徽摗钡某扇私逃|(zhì)量觀只強調(diào)了成人教育質(zhì)量的內(nèi)適性和外適性，“個體本位論”的成人教育質(zhì)量現(xiàn)只強調(diào)了成人教育質(zhì)量的個適性，因而都是不全面的質(zhì)量觀。21世紀的成人教育需要一種新型的質(zhì)量觀，要求用全面的觀點全方位地去評價成人教育的優(yōu)劣。固然，衡量教育的質(zhì)量，最終只能以所培養(yǎng)的人能否滿足社會發(fā)展的需要，在推動社會發(fā)展中起多大作用為評價的標準，離開了社會需要，就沒有人自身完善的價值。但是，只有全面發(fā)展的人才能滿足社會發(fā)展的需要。因此，我們開展的成人教育必須同時滿足社會和個體的需求。只有社會需求的滿意度和個體需求的滿意度有機統(tǒng)一，整合協(xié)調(diào)，才是高質(zhì)量的成人教育。
但是，21世紀是強調(diào)“把人作為發(fā)展的中心”的世紀，成人教育更應(yīng)該服務(wù)于人的發(fā)展。因而，成人個體接受教育的需要度在成人教育中占有重要位置，它在社會教育需求中處于最靈敏的部分。也往往是社會教育需求變更和制定國家教育政策的指示器。因此，我們在力求樹立全面的成人教育的質(zhì)量觀的同時，也要有所側(cè)重，那就是成人教育的質(zhì)量應(yīng)該主要體現(xiàn)在成人教育的個適性上，即成人接受教育的需求度和成人接受教育后的滿意度以及成人適應(yīng)杜會的適應(yīng)度。
(二)樹立發(fā)展的成人教育質(zhì)量現(xiàn)
在質(zhì)量觀上，不只是數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，質(zhì)量觀本身也在不斷地發(fā)生變化。我國的教育質(zhì)量觀大體經(jīng)歷了重知識、重能力、重創(chuàng)新三個階段。傳統(tǒng)的教育質(zhì)量以學(xué)生掌握知識的多少與深淺來衡量，書讀得越多，掌握得知識越多，對教育質(zhì)量的評價就越高，我們稱這階段的質(zhì)量觀為“知識質(zhì)量觀”。隨著社會的進步、科技的發(fā)展，能力日顯重要，能力的高低成為評價教育質(zhì)量的標準，我們稱這一階段的質(zhì)量觀為“能力質(zhì)量觀”。當(dāng)前，在知識經(jīng)濟面前，需要知識和能力，更需要靈活運用知識的能力；需要個人奮斗的勇氣，更需要團體協(xié)作的精神；需要精確的數(shù)字概念，更需要創(chuàng)新意識。這些構(gòu)成了創(chuàng)造性的社會適應(yīng)能力的核心要素，培養(yǎng)創(chuàng)造性的社會適應(yīng)能力是知識經(jīng)濟時代的新的質(zhì)量觀，我們稱這種質(zhì)量觀為“創(chuàng)新質(zhì)量觀”。可見，教育質(zhì)量觀是一個動態(tài)、發(fā)展的概念，具有社會、時代的特征。
成人教育的質(zhì)量觀也是不斷發(fā)展的。成人教育的質(zhì)量與根據(jù)社會需求制定的教育目的有關(guān)，具體的培養(yǎng)目標不同，人們對成人教育的質(zhì)量的評價標準不同，進而形成了不同的成人教育質(zhì)量觀。對于當(dāng)前來說，塑造成
人的人格、完善成人的個性是成人教育的培養(yǎng)目標。總之，成人教育的質(zhì)量標準隨著時代的變化而變化，我們不能預(yù)設(shè)一個固定的標準與模式，而只能以發(fā)展的觀念來適應(yīng)社會對成人教育的需求。這里需要指出的是，不同時代的質(zhì)量觀并不是一一替代的關(guān)系，而是后者兼容了前者，也即是當(dāng)前的成人教育在致力于完善成人的個性的同時，也十分關(guān)注掃盲教育和學(xué)歷教育。
(三)樹立多元的成人教育質(zhì)量現(xiàn)
成人教育系統(tǒng)是多序列的，社會的需求是多層次的，成人個體的需求也是多樣化的，因此，在教育質(zhì)量上，我們應(yīng)該樹立多元化的成人教育質(zhì)量觀。
成人教育體系按照教育功能的不同可劃分為成人職業(yè)教育分系統(tǒng)和成人非職業(yè)教育分系統(tǒng)，前者又包括職業(yè)學(xué)歷教育子系統(tǒng)、技術(shù)等級教育子系統(tǒng)、崗位培訓(xùn)子系統(tǒng)、職業(yè)資格證書教育子系統(tǒng)、職業(yè)性繼續(xù)教育子系統(tǒng)等，不同子系統(tǒng)的成人教育的任務(wù)和目標不同，例如，職業(yè)資格培訓(xùn)旨在使成人學(xué)員適應(yīng)不同職業(yè)的需求；崗位培訓(xùn)有很強的企業(yè)特色，與特定企業(yè)的設(shè)備、工藝流程或產(chǎn)品有關(guān)。因此，我們對不同于系統(tǒng)的成人教育的質(zhì)量的評價標準也應(yīng)該有所差異；社會是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，社會的職業(yè)需求是多樣的、多層次的，對人才需求的差異性和多樣化決定了對成人教育培養(yǎng)人才的質(zhì)量要求也不盡相同。因此，不同層次、不同形式的成人教育，只要培養(yǎng)出來的人才能夠適應(yīng)社會的一定需求，就應(yīng)該說它就達到了質(zhì)量標準。成人是生理上已經(jīng)成熟、心理上也具有強烈自我意識的個體。因為成人的社會身份多樣，職業(yè)不同，受教育年限不一，興趣愛好各有差異，還因他們的個體價值觀念，對人生的追求等等都不盡不同，所以他們對所受教育的質(zhì)量要求亦不同，這些都決定了成人教育質(zhì)量標準的多元化。
第2篇 高校招生改革：大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報告
高校招生改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的社會系統(tǒng)工程，本著有利于公民受教育機會平等和國家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、中國政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機構(gòu)合作，對國內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進行了比較研究和問卷調(diào)查。經(jīng)過一年多的深入調(diào)研，初步形成了《大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報告》。
一、調(diào)研背景、目的及意義
教育是決定中華民族興衰的千年大計，是關(guān)系中國長期持續(xù)發(fā)展的最重要的國家利益，是憲法要求政府切實履行的基本義務(wù)，而受教育機會也是憲法保障公民平等享有的基本權(quán)利。近年來，中國教育在不少方面取得突破，基本實現(xiàn)了免費義務(wù)教育目標，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如__總理今年9月在北京市第35中學(xué)聽課后指出，中國教育“還不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，不適應(yīng)國家對人才培養(yǎng)的要求”。以高等教育為例，中國大學(xué)普遍實行的招生指標制度就是計劃經(jīng)濟遺留下來的產(chǎn)物。改革開放之后，雖然中國在許多領(lǐng)域開始推行市場經(jīng)濟，但是高等教育的計劃體制不僅沒有緩解，而且近年來在某些方面還有所加劇。分省招生指標制度造成大學(xué)生源的地方化和錄取標準的嚴重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權(quán)利，使大學(xué)不能得天下之英才而教之，使中小學(xué)不可能推行真正的素質(zhì)教育，使個人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國家得不到適合政治、經(jīng)濟、社會與法治建設(shè)的人才。
大學(xué)本科是青年成長的關(guān)鍵階段，大學(xué)招生和考試制度對國家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。對于大學(xué)教育，招生與考試制度決定了大學(xué)可以招收和培養(yǎng)什么樣的學(xué)生，學(xué)生可以接受什么質(zhì)量的大學(xué)教育并成為什么樣的人才；對于基礎(chǔ)教育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導(dǎo)全國每年千萬考生乃至每一個中小學(xué)生的學(xué)習(xí)方向。招考制度改革事關(guān)中國每一個青少年的受教育機會和國家長遠發(fā)展的潛力，理應(yīng)成為國家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。
由于高校招生改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的社會系統(tǒng)工程，改革成功的基本前提是系統(tǒng)分析中國高校招生考試制度存在的特殊問題，并正確認識高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機會平等和國家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、杭州師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機構(gòu)合作，對國內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進行了比較研究和問卷調(diào)查。經(jīng)過一年多的深入調(diào)研，初步形成了此調(diào)研報告，供教育部在起草和完善《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）過程中參考。
二、調(diào)研主要內(nèi)容
（一）中國高校招生存在的普遍問題
要在全國范圍內(nèi)振興教育，必須實現(xiàn)教育資源和受教育機會在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領(lǐng)域，廣大農(nóng)村沒有一所大學(xué)，幾乎所有全國知名學(xué)府都集中在北京、上海等大城市。更嚴重的是，部屬重點院校對本地考生保留了遠超過考生人數(shù)比例的招生指標，形成了嚴重的大學(xué)招生地方化，產(chǎn)生了一系列值得警惕的社會后果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機會
高等教育機會是最重要的公共資源，理應(yīng)按照機會平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”。這表明公民接受高等教育的權(quán)利應(yīng)受到國家的平等保護，而不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視。然而，部屬重點院校的分省招生指標制度對本地考生給予特殊照顧，嚴重歧視了外地考生接受高等教育的平等權(quán)利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機會平等原則。眾所周知，北京大學(xué)不是北京的北大，而是全中國的北大，但是北京考生考取北大的機會卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠比北京大學(xué)嚴重，諸如復(fù)旦、浙大、武大、南大等國家重點支持的“985大學(xué)”在本地錄取考生達到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達50%。
雖然目前已有16個省市實行“自主命題”，不同省份的高考成績失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標準的功能，招生指標體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實質(zhì)并沒有改變。只要看看各大大學(xué)的招生指標分配，就會發(fā)現(xiàn)在所在省市自主命題前后沒有實質(zhì)差別，因而同一所大學(xué)對全國各地考生設(shè)置的錄取門檻實際上和以前一樣不平等?！白灾髅}”不僅不可能改變大學(xué)招生地方化的事實，而且惡化了招生地域歧視的性質(zhì)；如果說統(tǒng)一高考時代僅限于錄取分數(shù)的不平等，那么現(xiàn)在則已經(jīng)失去了統(tǒng)一的衡量標準。
事實上，目前的大學(xué)招生指標體制不僅保護本地考生、歧視外地考生，而且對于外地考生群體也顯示出嚴重的差別對待。__年，北京大學(xué)對每萬名考生在天津投放的招生指標為10人，在上海投放的指標為4.8人，但是在山東與河南投放的指標卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標更是不到0.7人，導(dǎo)致不同省市的單位招生指標相差好幾倍甚至十幾倍。同年復(fù)旦大學(xué)對每萬名考生在浙江投放的指標為5.2人，在北京投放的指標為4.2人，而對河南與內(nèi)蒙古投放的指標都僅略超過0.4，不同省市的單位招生指標同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機會，而且使招生指標的地域分配帶上人為復(fù)雜性和巨大任意性，為大學(xué)招生腐敗和幕后交易提供了溫床，對招生過程的法治化與公開化則設(shè)置了重重障礙。
2、加劇“高考移民”，惡化資源分配
除了歧視廣大考生的平等權(quán)利，高校招生地方化的一個直接但經(jīng)常被忽視的后果是加劇中國社會的資源配置失衡。在計劃經(jīng)濟時代，國家重點扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經(jīng)濟、政治、文化、教育全方位發(fā)達的中心，內(nèi)地尤其是廣大農(nóng)村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國在許多方面都打破了計劃經(jīng)濟的桎梏，但是計劃經(jīng)濟時代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計劃經(jīng)濟殘余的高校招生地方化和現(xiàn)有的失衡格局相結(jié)合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢，而這些省市所在的全國知名學(xué)府為本地考生降低錄取標準，極大增加了這些省市對人才和資源的吸引力，進一步加劇了國家資源分配失衡的趨勢。
高校招生地方化造成的一個獨特現(xiàn)象是“高考移民”。大學(xué)對各省分配的不同招生指標造成不同的錄取標準，從而自然產(chǎn)生了考生家庭從高標準地區(qū)向低標準地區(qū)“移民”的理性驅(qū)動。目前人們普遍關(guān)注每年招生過程中發(fā)生的“高考移民”現(xiàn)象，尤其是海南、陜西等錄取標準得到優(yōu)惠的邊遠省份。其實最大的“移民”對象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴重的省市，只不過這些省市對“移民”控制很嚴、要求很高，只有高學(xué)位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當(dāng)?shù)芈鋺舻闹笜耍瑥亩顾麄兊淖优硎墚?dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育和高等教育的優(yōu)勢。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學(xué)“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現(xiàn)象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭取優(yōu)質(zhì)高等教育的機會，不安心留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，想方設(shè)法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。
3、阻礙人才流動，擴大城鄉(xiāng)差別
大學(xué)招生的地方保護主義直接阻礙了全國范圍內(nèi)的人才流動，并進一步擴大城鄉(xiāng)差別。大學(xué)招生地方化本身即意味著當(dāng)?shù)乜忌剂舜髮W(xué)相當(dāng)部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當(dāng)?shù)毓ぷ?，不僅不利于人才流動，而且極大了增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。如今京、滬等地的絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生或研究生都選擇在大學(xué)所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象之所以并行不悖地共存于同一個國家，無非是因為計劃體制長期造成的地區(qū)差異，而保護地方考生的招生指標制度無疑是維持地方差異的一個重要因素。奇怪的是，不少大學(xué)竟以畢業(yè)生留在本地工作的現(xiàn)象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識恰恰是地方保護主義的體現(xiàn)。從國家層次上考慮，中國社會和經(jīng)濟的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國范圍的自由流動，而大學(xué)招生地方化顯然是人才流動的障礙。
人才流動不自由的受害者首先是農(nóng)村。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)村已經(jīng)成為沒有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來加大了對農(nóng)村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農(nóng)村流向城市的趨勢并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。大學(xué)招生地方化進一步擴大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例連年滑坡。這種現(xiàn)象是十分自然的，因為諸如山東、河南等農(nóng)業(yè)比重大的省份考生基數(shù)也相當(dāng)大，因而往往成為京、滬等地大學(xué)招生的歧視對象，農(nóng)業(yè)為主的省份得到的招生指標遠低于其考生數(shù)量占全國總量的比例。再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育不發(fā)達，農(nóng)村考生在高考面前本來就處于劣勢。如果不從根本上改變招生指標制度，任由大學(xué)招生地方化發(fā)展下去，必然進一步擴大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。
4、增加高考壓力，阻礙素質(zhì)教育
在大學(xué)招生過程受歧視的農(nóng)業(yè)地區(qū)往往考生人數(shù)多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護主義措施，仍然不足以滿足當(dāng)?shù)氐娜雽W(xué)需求，造成高等教育資源的供需嚴重失衡，當(dāng)?shù)乜忌母呖級毫薮?。在山東、河南等考生大省，高中學(xué)生起早貪黑、夜以繼日地拼命復(fù)習(xí)，放棄了文體課和節(jié)假日休息時間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應(yīng)試教育現(xiàn)象極為嚴重。面臨如此巨大的競爭壓力，任何素質(zhì)教育措施都無濟于事。事實上，即便北京、上海等大城市推行素質(zhì)教育，而“素質(zhì)教育”也正是這些大城市所在大學(xué)實行招生地方保護主義的借口之一，但是實際上依然是應(yīng)試教育盛行，孩子們和家長們在各種輔導(dǎo)班、補習(xí)班、奧數(shù)班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒有兌現(xiàn)素質(zhì)教育的承諾，反而加劇了針對考生大?。ㄍ彩寝r(nóng)業(yè)大省）的歧視，至少使這些省份的應(yīng)試競爭達到白熱化程度。
更不用說，大學(xué)招生地方化直接造成教育資源的錯誤配置，使最好的學(xué)生得不到最好的教育，使師資和研究實力最強的大學(xué)失去了培養(yǎng)頂尖學(xué)生的機會，進而降低大學(xué)教育質(zhì)量并浪費國家教育資源。
5、引發(fā)公眾不滿，影響社會和諧
目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經(jīng)成為社會不和諧的重要緣由。大學(xué)招生的地方保護主義侵犯了全國大多數(shù)地區(qū)的考生利益，理所當(dāng)然引起了社會的普遍不滿。在今年3月“兩會”期間，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了針對大學(xué)招生制度的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，結(jié)果顯示高達3/4的網(wǎng)友認為現(xiàn)有的大學(xué)招生政策對全國各地的考生不公平，同樣比例的網(wǎng)友認為部屬大學(xué)按省份投放招生名額的做法不公平。對于某些大學(xué)以“學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4的網(wǎng)友表示不能接受，其中高達46%的網(wǎng)友強烈表示“完全不能接受”。[3]由此可見，大學(xué)招生制度已經(jīng)成為中國社會的眾矢之的，不僅引起了許多網(wǎng)民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。
為了保障各地考生接受高等教育的平等權(quán)利、遏制普遍盛行的大學(xué)招生歧視、促進整個國家的人才培養(yǎng)和自由流動、構(gòu)建和諧社會秩序，中國大學(xué)招生和考試制度改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。但在提出針對中國現(xiàn)狀的改革方案之前，有必要適當(dāng)參照和借鑒其它主要國家的相關(guān)經(jīng)驗。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國家的教育制度都應(yīng)該符合各國實踐證明行之有效的規(guī)律。如果中國大學(xué)的招生指標制度偏離了世界主要國家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當(dāng)性就更值得懷疑了，而世界各國的主流模式也為中國招考制度的改革方向提供了有益的啟示。
（二）世界主要國家的經(jīng)驗及其對中國的啟示
為了借鑒和比較世界主要國家，我們調(diào)查了英國、美國、澳大利亞、瑞士、德國、法國、印度、日本等國的招生考試制度，不同國家具有大同小異的高等教育體系。簡言之，可以根據(jù)大學(xué)的性質(zhì)將世界各國的大學(xué)分為三類：國立大學(xué)、地方公立大學(xué)和私立大學(xué)。國立大學(xué)類似于中國的“部屬大學(xué)”，由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財政維持；地方公立大學(xué)則是由州、省或其它層次的地方政府設(shè)立，主要依靠地方財政維持；[4]私立大學(xué)相當(dāng)于國內(nèi)的“民辦院?！?，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學(xué)費、私人捐贈等民間資源維持。
縱觀世界主要國家的大學(xué)招生制度，不難發(fā)現(xiàn)以下普遍規(guī)律：一是根據(jù)憲法或法律規(guī)定，國立大學(xué)有義務(wù)對來自不同地區(qū)的考生一視同仁，對本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標準；二是地方公立大學(xué)可以照顧當(dāng)?shù)乜忌?，對本地和外地考生實行不同的錄取標準，但是如以下德國憲法判例顯示，即便地方公立大學(xué)對當(dāng)?shù)乜忌恼疹櫾谟行﹪乙泊嬖趹椃ㄉ系南薅?；三是私立大學(xué)一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒有義務(wù)也沒有動力對本地考生給予任何特殊照顧。對不同國家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的：除了某些國家的地方院校之外，所有這些國家的大學(xué)招生政策都沒有地方保護主義，更沒有設(shè)置地區(qū)指標制度。
1、國立大學(xué)——機會平等不容許地域歧視
在我們所考察的國家中，凡是國立大學(xué)都在憲法或法律上有義務(wù)對所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標準上采取地方保護主義。當(dāng)然，并非所有國家都有“國立大學(xué)”；尤其是聯(lián)邦國家強調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，譬如美國沒有一所大學(xué)可以被定性為“國立大學(xué)”，但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國家仍有“國立大學(xué)”。譬如實行聯(lián)邦制的印度和中國同樣都是人口大國，經(jīng)濟和教育發(fā)展水平也大致相當(dāng)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來沒有發(fā)生過嚴重的地域歧視問題。從1947年印度獨立到最近幾十年，印度的絕大多數(shù)大學(xué)都是公立大學(xué)。公立大學(xué)可以自主制定招生政策，但是為了確保學(xué)生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學(xué)的招生政策并沒有地域或其它方面的限制。
單一制國家一般規(guī)模較小，中央集權(quán)特征也更為明顯，公立大學(xué)往往都是國立大學(xué)，而這些大學(xué)無一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過程中實行地域歧視。例如實行單一制的英國歷來強調(diào)地方自治，因而“國立大學(xué)”(nationaluniversities)實際上具有相當(dāng)程度的地方性，但是并不能在招生過程對本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)的招生活動確實主要針對本地學(xué)生，如與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進行招生宣傳并鼓勵本地學(xué)生報考，但是這幾所大學(xué)的招生負責(zé)人均表示這些活動只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請人建立聯(lián)系，而并不意味著本地申請人在錄取機會上獲得任何優(yōu)勢。因此，英國大學(xué)的主要招生標準是學(xué)術(shù)興趣和能力，而非家庭所在地等不相關(guān)因素。
由此可見，世界各國的普遍原則是國立大學(xué)招生不得實施地方歧視，更不能人為設(shè)置大學(xué)在各個地區(qū)的招生指標。招生指標制度不僅意味著大學(xué)招生對本地考生的偏袒、對外地考生的歧視，而且也導(dǎo)致對不同省份之間的任意區(qū)別對待。無論是招生地方保護主義還是各省指標分配的任意性，都不符合憲法要求國立大學(xué)履行的機會平等義務(wù)。
有人認為，上述普適經(jīng)驗未必適用中國的“國立”（部屬）大學(xué)，因為中國的部屬大學(xué)名義直屬中央，實際上接受一定的地方財政支持，因而并非嚴格意義上的“國立”大學(xué)。尤其是近年來發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對于中央財政投入給予配套資金支持，譬如“985工程”保證全國39所重點大學(xué)每年一定的經(jīng)費，由中央和所在省市各承擔(dān)一半。除此之外，地方政府還通過土地劃撥等方式給予大學(xué)各種支持，而大學(xué)理應(yīng)通過劃撥更多的招生指標對地方支持予以一定回報。然而，地方支持雖然構(gòu)成招生地方保護主義的動力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當(dāng)性。在土地國有的憲法體制下，大學(xué)所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權(quán)而非所有權(quán)，即便地方居民也在原則上和全國人民一樣共同享有大學(xué)所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權(quán)贈送大學(xué)的“禮物”，而是拿著屬于全國的財產(chǎn)“借花獻佛”，因而也談不上大學(xué)的“回報”。事實上，即便大學(xué)和所在地方確實存在利益互惠關(guān)系，大學(xué)（尤其是名牌大學(xué)）本身也通過為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻；換言之，地方對大學(xué)的投資并非只是付出，在某種意義上也是對自己的投入。況且即便大學(xué)有必要對地方財政支持有所回報，最合理的報答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學(xué)生學(xué)費等方式。因此，地方財政支持并不能為部屬大學(xué)招生地方化提供適當(dāng)理由。
2、地方公立大學(xué)——招生地方化或有憲法限度
地方公立大學(xué)由州（?。┗虻胤秸O(shè)立，主要靠地方稅收維持，因而被認為理所當(dāng)然可以對當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹櫋Ｆ┤缑绹鴽]有“國立”(national)大學(xué)，公立大學(xué)全部是地方性的“州立大學(xué)”或社區(qū)學(xué)院。雖然某些州立大學(xué)也是全美乃至世界知名學(xué)府（如加州大學(xué)伯克利分校、密西根大學(xué)等），但是由于它們是由州政府設(shè)置并主要依靠州財政維持，州的納稅人對于其運營做出了重要貢獻，因而無論是錄取還是學(xué)費都可以對州內(nèi)和州外居民采取雙重標準。有的州立大學(xué)甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國法院似乎并不認為這種招生“地方化”違背平等原則，因為州立大學(xué)本身就是“地方化”大學(xué)。
但需要注意的是，美國法院之所以認可州立大學(xué)的地方化招生政策，是因為聯(lián)邦對州立大學(xué)的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學(xué)也是地方政府設(shè)立的大學(xué)，但是由于聯(lián)邦投資比重相當(dāng)大，聯(lián)邦政府控制著地方政府的財政命脈，因而公立大學(xué)顧忌聯(lián)邦制裁而不敢在招生標準上傾斜本地。事實上，聯(lián)邦資助決定了澳大利亞公立大學(xué)并不是標準的地方公立大學(xué)，而是“準國立大學(xué)”；既然公立大學(xué)的主要經(jīng)費來自全國納稅人的貢獻，招生過程理應(yīng)平等對待不同地區(qū)。
即便真正意義的地方公立大學(xué)也未必可以隨便照顧當(dāng)?shù)乜忌Ｔ谟《?，只有完全以邦自己的財政建立和管理的醫(yī)學(xué)類或技術(shù)類教育機構(gòu)才會在招生過程中考慮學(xué)生的地域因素，并在錄取標準上偏向本地學(xué)生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯(lián)邦德國則更是通過憲法審查制度控制州立大學(xué)對本地居民的優(yōu)惠。和美國不同，德國憲政法院對地方公立大學(xué)的招生平等實行更嚴格的控制，以下僅舉一個憲法判例為證。[5]
巴伐利亞州的《大學(xué)入學(xué)許可法》第3條規(guī)定，如果入學(xué)申請者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學(xué)前教育結(jié)業(yè)證明，那么應(yīng)在大學(xué)錄取過程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請人申請就讀離其住所最近的巴州境內(nèi)大學(xué)，就可以獲得加分。本案原告申請慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)系，但是大學(xué)在考量《大學(xué)入學(xué)許可法》的上述標準之后駁回了申請，于是向法院提起訴訟。聯(lián)邦憲政法院審查了巴州立法第3條規(guī)定的入學(xué)許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會國體原則和第12條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國家承認已設(shè)立的教育機構(gòu)，人民便有權(quán)要求適用平等原則和社會國體原則。在界定受益范圍過程中，國家機關(guān)受憲法原則限制，不得將部分國民排除在外，進而限制擇業(yè)自由并造成國家對職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學(xué)機會不受任何州的出生地限制，才能實現(xiàn)自由選擇學(xué)校和職業(yè)的權(quán)利。
我們認為，德國和印度的相關(guān)經(jīng)驗更值得借鑒，因為德國和印度體制和中國更為接近。同為聯(lián)邦國家，德國、印度和美國對地方公立大學(xué)的招生地方化之所以采取不同措施，是因為德國和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學(xué)也有義務(wù)遵循聯(lián)邦憲法原則。作為單一制國家，中國只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權(quán)同樣適用于各級政府和各類公立大學(xué)；無論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務(wù)遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應(yīng)有一定的限度。尤其是地方院校在數(shù)量和質(zhì)量上的地理分布極不均衡，絕大多數(shù)師資強、待遇高、設(shè)施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財政實力雄厚的發(fā)達省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個國家長期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結(jié)果。既然這些省市曾經(jīng)是中央集權(quán)體制的最大受益者，今天也理應(yīng)履行一定程度的全國義務(wù)，讓來自其它地方的考生也能平等分享全國共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來考生，只能加劇受教育機會的不平等。
3、私立大學(xué)——推動招生平等的楷模
如果說美國的州立大學(xué)是招生地方化的典型，那么私立大學(xué)則成為招生平等的楷模。和州立大學(xué)等地方公立大學(xué)相比，美國私立大學(xué)招生呈現(xiàn)出高得多的國家化甚至國際化程度。由于私立大學(xué)在財政上并不依附于各州，州法顯然也沒有正當(dāng)理由要求私立大學(xué)錄取標準向本州傾斜，私立大學(xué)也沒有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質(zhì)量，因而幾乎沒有例外都以學(xué)生的素質(zhì)和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學(xué)在招生政策中沒有提到任何地區(qū)照顧，當(dāng)然也不存在任何地區(qū)招生指標。事實上，哈佛招生政策明確表示不對任何特定的學(xué)校、社區(qū)、州或國家設(shè)置配額。在高級中學(xué)的學(xué)業(yè)成就很重要，但錄取委員會也考慮很多其它的標準，如社會參與（communityinvolvement）、在課外活動中的領(lǐng)導(dǎo)才能和榮譽以及工作經(jīng)歷。
和美國相比，英國的私立辦學(xué)的傳統(tǒng)更加悠久，自牛津、劍橋開始至今已有上千年的歷史。英國私立大學(xué)也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學(xué)不實行任何地域指標分配制度。政府對大學(xué)招生也沒有提出過任何名額分配要求，因為具體的招生決策完全取決于各個大學(xué)本身，政府的職責(zé)在于監(jiān)管而非直接插手大學(xué)招生政策。譬如作為面向全球的私立大學(xué)，牛津大學(xué)的錄取標準非常明確，即考生的學(xué)術(shù)能力與潛質(zhì)，包括考生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)術(shù)興趣以及以往經(jīng)歷與所申請專業(yè)的契合程度。
英美私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學(xué)，而私立大學(xué)也完全有動力按照教育規(guī)律辦學(xué)，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設(shè)置的障礙，實現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國行政主管部門放開對私立大學(xué)的管制，允許私立大學(xué)和公立大學(xué)在同一個起跑線上平等競爭，那么私立大學(xué)完全可以成為打破招生指標體制的主導(dǎo)力量。
4、考試制度——多元而統(tǒng)一的評價機制
一旦確立了大學(xué)招生的平等原則，考試制度也就相對明確了。綜觀世界各主要國家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數(shù)國家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國統(tǒng)一的。這是因為考試的目的是為了招生提供評價標準，而不同類型的大學(xué)當(dāng)然適合不同類型的考試，但是對于任何一種考試而言，考試又是全國統(tǒng)一的，否則就無法在全國形成統(tǒng)一的招生標準，形形色色的招生歧視也就屢見不鮮了。為了保證高等教育的機會平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國統(tǒng)一的標準。
英國的考試制度相當(dāng)復(fù)雜，但是要進入研究型的高等院校，考生一般都要通過全國統(tǒng)一的普通教育證書高級水平（a-level）考試。有些大學(xué)（如公立的樸茨茅斯大學(xué)）只要求通過全國統(tǒng)一考試，有些大學(xué)則還要求第二輪考試。譬如在通過全國統(tǒng)考和紙面材料審核之后，牛津大學(xué)還對篩選出來的申請者進行面試，以測評申請人解決問題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競爭十分激烈，每年錄取率都在10%以下。[6]
鄰國日本和中國同屬東方文化，兩國注重教育的國民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經(jīng)驗對于中國具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國大相徑庭，日本國立大學(xué)并沒有地區(qū)性招生指標。和英國類似，申請日本的高層次大學(xué)需要通過兩次考試：在全國范圍內(nèi)，由大學(xué)入試中心組織統(tǒng)一考試；通過“中心考試”后，大學(xué)還可以設(shè)置自己的學(xué)力考試。例如東京大學(xué)就有兩次入學(xué)考試，但無論是全國統(tǒng)考還是大學(xué)自主考試，對日本國內(nèi)不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。
當(dāng)然，也有個別國家并不實行統(tǒng)一考試，譬如澳大利亞就沒有全國統(tǒng)考，大學(xué)主要根據(jù)申請人的中學(xué)成績和省會考成績決定是否錄取。但是經(jīng)過歷年招生實踐，澳大利亞對于不同地方的中學(xué)成績和會考成績還是形成了一套比較準確的折合標準，從而形成相對統(tǒng)一的評價標準。對于中國來說，澳大利亞的經(jīng)驗未必適用，因為實行分省自主命題之后，各省高考成績之間的折算很難找到一個客觀準確的公式，因而難以為大學(xué)招生提供一套統(tǒng)一的評價標準。
綜上所述，世界主要國家的國立大學(xué)受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學(xué)則為了保證生源質(zhì)量，不愿意降低標準錄取本地學(xué)生；即便地方公立大學(xué)可以照顧，但在某些國家還是受到憲法限制。事實上，由于世界主要國家的大學(xué)招生政策都沒有規(guī)定地區(qū)指標，也很難發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的立法規(guī)定、司法判決或一般社會討論，因而這個問題在絕大多數(shù)國家都不是問題；許多外國學(xué)者聽到中國大學(xué)的招生指標制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學(xué)招生指標分配在中國確實是一個全社會關(guān)心并已造成諸多后果的熱點問題。在這個意義上，中國大學(xué)招生實行的地域指標制度可以說是高等教育發(fā)展潮流中的一個異數(shù)。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經(jīng)不符合教育一般規(guī)律和中國社會需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進。
三、高校招生考試改革的幾點建議
無論是國外經(jīng)驗還是中國目前存在的問題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢在必行。而要改革中國的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學(xué)招生之所以存在普遍的地方保護主義，在很大程度上是因為中央主管部門在教育機會平等方面沒有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)，因而大學(xué)錄取標準的決定過程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學(xué)在財政、土地等資源上嚴重依賴地方政府，在招生指標分配過程中面臨當(dāng)?shù)卣途用竦碾p重壓力，因而不可能主動對全國各地考生一視同仁。要保護各地考生的平等受教育機會，中央有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全國形成并實施公平和統(tǒng)一的錄取標準。
在國內(nèi)外招生考試制度的比較研究基礎(chǔ)上，我們提出以下幾個方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過程中參考。
1、確立招生公平目標，廢除分省指標體制
《綱要》應(yīng)將保障考生的平等權(quán)利作為大學(xué)招生和高考制度改革的基本目標，在此基礎(chǔ)上形成符合中國需要的招生考試制度。長期以來，社會高度關(guān)注高考的形式和內(nèi)容，而忽視了招生平等問題。這種關(guān)注方式顯然是本末倒置的，因為對于考生來說，高考只是為大學(xué)提供一個衡量考生能力和素質(zhì)的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機會在很大程度上取決于大學(xué)招生政策。高考試卷設(shè)計得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權(quán)利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機會，首先必須擺正招生和考試之間的關(guān)系，以考生平等權(quán)利與招生地域公平為目標，進而設(shè)計有效實現(xiàn)這一目標的招生與考試制度。
由于目前盛行的大學(xué)招生指標制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應(yīng)逐步廢除招生指標體制，推動各部屬院校實行地域平等的招生政策，鼓勵地方院校實行更加開放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標作為權(quán)宜之計，但是中央教育主管部門至少應(yīng)不斷降低部屬大學(xué)對本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標（每萬名考生中的招生人數(shù)）之差，逐步消除大學(xué)招生政策中的任意性與地方保護主義?！毒V要》應(yīng)在教育部要求部屬大學(xué)的本地招生占全國指標不超過30%的基礎(chǔ)上，規(guī)定京外部屬大學(xué)每年將本地招生比例遞減5個百分點，逐步將本地招生比例控制在10%以內(nèi)；北京部屬大學(xué)的本地招生比例則每年至少壓縮10%，逐步將本地招生比例控制在5%以內(nèi)。同一所大學(xué)在不同省份的單位招生指標之間的差別在原則上不應(yīng)超過50%，在任何省市的單位招生指標不應(yīng)偏離全國平均指標的20%（本省和邊遠省區(qū)除外）。既然招生指標體制對于中國高等教育的長遠發(fā)展有害無益，《綱要》應(yīng)將取消招生指標作為高等教育改革的中長期計劃，爭取在十年內(nèi)實現(xiàn)大學(xué)招生地區(qū)平等的制度化。
2、完善招生糾偏行動，促進教育資源共享
在原則上保證大學(xué)錄取標準統(tǒng)一的同時，有必要進一步完善對少數(shù)族群和邊遠地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數(shù)民族或邊遠地區(qū)基礎(chǔ)教育薄弱，可以按大學(xué)在全國招生規(guī)模占考生總?cè)藬?shù)比例，對西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠省區(qū)實行同比例招生政策。__年，這些省區(qū)總共約140萬考生，約占全國總數(shù)的14%。對于報考人數(shù)稀少的省區(qū)，可以人為設(shè)定其考生基數(shù)，譬如對于考生實際人數(shù)少于3萬的省區(qū)，可以按3萬考生基數(shù)計算大學(xué)在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應(yīng)奠定大學(xué)招生的二元標準格局：對上述邊遠省區(qū)約占全國14%的考生在原則上實行同比例招生，對其余省市占全國85%以上的考生則實行統(tǒng)一標準、平等錄取政策。為了促進邊遠地區(qū)建設(shè)，《綱要》可以規(guī)定權(quán)利和義務(wù)對等：對于在錄取標準上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。
招生地方化的辯護者大都將招生糾偏行動(affirmativeaction)和地方保護主義混為一談，認為廢除招生指標反而對少數(shù)族群和邊遠地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點大學(xué)中的比例銳減。這種混淆視聽的主張顯然是一種誤解，因為保護少數(shù)族群、邊遠地區(qū)或貧困家庭等弱勢群體的糾偏行動和保護大城市既得利益群體的地方歧視是性質(zhì)完全不同的兩回事，廢除招生指標并不要求取消針對這些弱勢群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠地區(qū)教育不發(fā)達的偏差，針對少數(shù)族群、邊遠地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動具有顯然的必要性和正當(dāng)性。
然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設(shè)計，才能使大學(xué)招生既能適當(dāng)照顧少數(shù)民族、邊遠貧困和基礎(chǔ)教育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現(xiàn)象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學(xué)招生確實應(yīng)該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過分簡單化，容易造成“高考移民”和教育及社會資源浪費，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動落到實處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統(tǒng)，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據(jù)，同時統(tǒng)一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項目嚴格限制在各國普遍承認、教育規(guī)律認可的必要與合理范圍之內(nèi)。
從長遠來看，中央應(yīng)在財政能力許可的條件下幫助邊遠地區(qū)發(fā)展高等教育，促進高等教育資源的均衡分布?！毒V要》應(yīng)要求中央財政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵北京、上海等大城市的部屬高校通過互助共建、建立校區(qū)或獨立分校等多種方式幫助不發(fā)達地區(qū)辦學(xué)，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國共享的網(wǎng)絡(luò)體系。
3、建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵大學(xué)招生自主
招生地域公平的前提是存在統(tǒng)一的衡量標準，因而要求廢除目前的分省命題體制，實行全國統(tǒng)一的考試制度和評判標準。當(dāng)然，全國統(tǒng)考并不意味著以往的“一考定終身”。越來越多的證據(jù)表明，一次考試難以全面準確考生的能力和素質(zhì)，因而中央主管部門不僅應(yīng)適當(dāng)改革高考的形式和內(nèi)容，而且可以參照英國、美國、日本等國外經(jīng)驗，探索大學(xué)錄取標準多元化的可行性與可能路徑。在技術(shù)上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學(xué)招生可以在高考成績之外參照高中會考成績乃至學(xué)生平時表現(xiàn)等多種因素，盡可能全面準確地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是考試制度多元化改革并不能否定統(tǒng)一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權(quán)利就無法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權(quán)利為中心，將考試制度改革作為中長期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內(nèi)形成公平而科學(xué)的考試體系。
就目前看來，英國和日本等國實行的全國統(tǒng)考與大學(xué)自主考試相結(jié)合的高考模式最適應(yīng)中國未來的教育發(fā)展。中國是一個考試大國，光是高考每年就有千萬考生之多，一次考試確實難以全面準確衡量考生綜合素質(zhì)。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國統(tǒng)考加大學(xué)自主考試的二次考試模式。全國統(tǒng)考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學(xué)生的分析、數(shù)理、語言等一般能力；大學(xué)自主考試則根據(jù)大學(xué)自身特長和需要，對統(tǒng)考成績符合要求的考生進行最終篩選。為了保證統(tǒng)一考試的公平、科學(xué)和權(quán)威性，國家應(yīng)建立由教育專家組成的考試機構(gòu)負責(zé)統(tǒng)考命題；如果命題涉及地方性知識，考試機構(gòu)應(yīng)由來自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國sat考試經(jīng)驗，每年組織多次全國統(tǒng)考；如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進行全國統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績統(tǒng)計以及考生填報志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
統(tǒng)一考試是為了保障全國考生的平等權(quán)利，而不是加強中央行政干預(yù)；在保障招生公平和考試統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)賦予大學(xué)更多的招生自主權(quán)。中國某些重點大學(xué)雖然也被授權(quán)“自主招生”，但是招生幅度很小（招生指標的5%左右），而且程序倒置，結(jié)果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學(xué)在高考之前組織自主招生考試，必然嚴重限制了參加自主招生考試的考生人數(shù)和資格。由于大學(xué)沒有能力允許全國的考生自由報名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標必然受到嚴格限制，而且和普通高考相比更偏向大學(xué)所在的省市。事實上，即便在大學(xué)所在地，也只有重點高中的學(xué)生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學(xué)允許范圍內(nèi)，考生不論成績?nèi)绾蝺?yōu)秀都沒有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當(dāng)然嚴重剝奪了考生的平等機會，因而已有學(xué)者將其戲稱為“假自主招生”。[7]正確的做法是借鑒英國和日本的考試程序，先進行全國統(tǒng)考，在統(tǒng)考篩選的基礎(chǔ)上各大學(xué)可以再進行自主考試。既然全國統(tǒng)考已經(jīng)淘汰了大部分申請人，大學(xué)也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對來自全國各地的考生一視同仁。當(dāng)然，為了節(jié)省考生成本，層次相當(dāng)?shù)拇髮W(xué)也可以組織聯(lián)考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對全國的考生完全開放、平等。在保證大學(xué)招生政策平等的前提下，中央完全可以放開大學(xué)招生自主權(quán)；大學(xué)可以自行決定究竟采取何種考試成績作為衡量全國考生的標準，有的大學(xué)可以純粹依賴全國統(tǒng)考，有的大學(xué)可以在統(tǒng)考篩選基礎(chǔ)上組織自己的二次考試，職業(yè)技術(shù)學(xué)院甚至可以不要求高考成績，采用其它的考試標準。[8]大學(xué)自主招生的比例也沒有必要局限在5%或10%范圍內(nèi)，而完全可以達到100%。
4、保證大學(xué)平等競爭，打破私人辦學(xué)障礙
造成中國應(yīng)試教育的社會根源在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的嚴重稀缺及其分布失衡，而解決這一問題的根本在于允許大學(xué)在自由公平競爭的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)并沒有增加，高考競爭壓力也沒有減小。由于中央的重點扶持，清華、北大等極少數(shù)名校和其它大學(xué)之間的差距越來越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結(jié)，進而造成“千軍萬馬過獨木橋”的現(xiàn)象，應(yīng)試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達國家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國家，私立大學(xué)的自由發(fā)展和平等競爭為整個國家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競爭依然十分激烈，但是考生的入學(xué)選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對某個名校的依戀情結(jié)很容易為就近入學(xué)、節(jié)省成本、獲得獎學(xué)金的機會等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。
為了提升中國的綜合教育實力、緩解考試壓力并從根本上改變對于青少年成長極為不利的應(yīng)試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質(zhì)大學(xué)適當(dāng)擴大本科招生、進一步普及通識教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國家不應(yīng)再人為將大學(xué)分為三六九等，用計劃經(jīng)濟的思維模式通過中央重點投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應(yīng)該讓不同層次的大學(xué)在自由寬松的環(huán)境下平等競爭，一方面通過國家財政對部屬大學(xué)切實履行中央義務(wù)，另一方面鼓勵大學(xué)用自己的辦學(xué)業(yè)績和社會貢獻吸引廣泛的民間支持，通過財政來源的多元化減少乃至消除部屬大學(xué)的地方依附。
決定大學(xué)聲譽的不僅是師資和設(shè)施，更重要的是生源，學(xué)生質(zhì)量是大學(xué)質(zhì)量的首要標志，因而大學(xué)平等首先體現(xiàn)在招生權(quán)利的平等上。國家尤其不應(yīng)在考試錄取過程中允許重點大學(xué)優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學(xué)分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學(xué)只能吸收重點大學(xué)錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報志愿。《綱要》應(yīng)徹底改革不合理的錄取過程，并明確以下基本原則：所有考生都應(yīng)該在知道高考成績之后填報志愿，而報考和錄取是一個平等開放的雙向過程，所有大學(xué)都在同一時間面向所有生源。一個學(xué)生可以同時收到多個大學(xué)的錄取通知，并在限定時間內(nèi)做出最后選擇；如果第一輪錄取過程結(jié)束后，還有大學(xué)沒有達到既定招生規(guī)模，可以自主進入第二輪錄取。在整個過程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應(yīng)限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。
為了促進高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國家還應(yīng)該降低私人辦學(xué)的門檻，使私立學(xué)校和公立學(xué)校和在同一平臺上公平競爭、共同發(fā)展，進而緩解高等教育資源緊張并促進各地高等教育資源的均衡分布。當(dāng)然，中央教育主管部門有責(zé)任規(guī)定私人辦學(xué)的資質(zhì)并要求一定的教育質(zhì)量，但是一旦符合基本條件，私人就應(yīng)該獲得辦學(xué)的許可，并從考試招生到頒發(fā)學(xué)位獲得和公立大學(xué)完全平等的權(quán)利?！毒V要》應(yīng)確立私人辦學(xué)的平等權(quán)利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國三十年改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展經(jīng)驗來看，辦學(xué)主體和模式的多元競爭是推動國家教育長遠發(fā)展的重要動力。事實上，國外經(jīng)驗表明，私立大學(xué)不僅完全可能發(fā)展成為一流大學(xué)，而且也完全可以成為推動因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。
5、實現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等，推動全國同步教學(xué)
目前制約大學(xué)招生平等的一個重要因素是各地基礎(chǔ)教育發(fā)展嚴重失衡，尤其是邊遠貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施長期得不到國家財政的基本保障，因而邊遠貧困地區(qū)的考生知識結(jié)構(gòu)和發(fā)達城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)教育的地區(qū)平等，才可能真正實現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。其實和高等教育相比，基礎(chǔ)教育對于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵，因而國家理應(yīng)通過增加財政投入等切實措施，保障全國所有地方的基礎(chǔ)教育達到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標準。目前，中央已經(jīng)高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育，并就免費就學(xué)、安全校舍、合格教師和符合法定標準的工資待遇等方面出臺多項保障措施，但是有些措施還有待地方落實?！毒V要》有必要將基礎(chǔ)教育的平等保護作為重中之重，尤其要切實保障貧困地區(qū)兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，包括采取有效措施提高農(nóng)村師資質(zhì)量，加大投入改善學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識面的圖書館與計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為廣大農(nóng)村學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實施義務(wù)教育的長效機制，監(jiān)督地方政府將保障農(nóng)村義務(wù)教育的中央政令和配套經(jīng)費落到實處。
實現(xiàn)招生平等和統(tǒng)一考試意味著全國基礎(chǔ)教育體系將形成多元而同步發(fā)展的格局。一方面，統(tǒng)一考試將一如既往地對中小學(xué)教學(xué)體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因為如此，統(tǒng)考命題設(shè)計應(yīng)慎之又慎，全國統(tǒng)考的科目應(yīng)僅限于考察學(xué)生的數(shù)理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應(yīng)包括需要死記硬背或臨場發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內(nèi)容。如果統(tǒng)考命題設(shè)計科學(xué)合理，應(yīng)能對鍛煉學(xué)生思維分析能力、促進各地素質(zhì)教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育可能面臨一時的不適應(yīng)，但是如果這些地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量能夠得到基本保障，它們應(yīng)有能力迎頭趕上，從而形成全國基礎(chǔ)教育同步發(fā)展的統(tǒng)一體系。也只有全國各地的教學(xué)體系同步發(fā)展，才能保證整個國家的經(jīng)濟、社會與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國統(tǒng)考只是測試學(xué)生的一般能力，各地和各個學(xué)校對于具體教材和教學(xué)方法的選擇仍然掌握相當(dāng)大的自主權(quán)；同步教學(xué)并不是一盤全國一統(tǒng)僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競爭的“活棋”。
6、制定招生考試立法，保障公民有效參與
為了從法律上確立并保障各地考生的平等權(quán)利，中央應(yīng)在適當(dāng)時機通過《大學(xué)招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學(xué)招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動制定國家法律，至少在《高等教育法》等相關(guān)法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關(guān)注這個領(lǐng)域的立法并一度提出相關(guān)法律草案，但是立法進程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對人產(chǎn)生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機會平等是公民受憲法保護的基本權(quán)利，因而全國人大或常委會有必要在這個領(lǐng)域制定專門法律。《綱要》應(yīng)將招生考試立法作為中長期目標，力求在今后五到十年內(nèi)制定中國第一部《大學(xué)招生考試法》，早日實現(xiàn)大學(xué)招生考試的法治化。
大學(xué)招生與考試制度改革事關(guān)每一個考生和家庭的切身利益，必然引起社會的強烈關(guān)注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會的滿意度。中共__大報告提出“和諧社會要靠全社會共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動一切積極因素，努力形成社會和諧人人有責(zé)、和諧社會人人共享的生動局面?！币虼耍椭C社會離不開有序而有效的公眾參與。無論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過程都應(yīng)做到公開透明，通過網(wǎng)絡(luò)等渠道主動引導(dǎo)公眾對某些重要熱點問題進行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國近年來的社會進步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎(chǔ)，而且也是制度改革的推動力與正當(dāng)性的最終源泉。
中共__大報告要求“加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。我們希望，《綱要》能按照憲法和__大報告的有關(guān)要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動中國社會早日實現(xiàn)高等教育機會平等。
“__聽課筆記刊發(fā)：教育需大膽改革”，《新京報》__年10月12日。
資料來源：北京高校(校本部)__年招生來源計劃，見http://news._inhuanet.com/edu/__-04/22/content.
[3]參見“眾議高考地域歧視是否存在”，《法制日報》__年3月20日，投票結(jié)果見http://vote.qq.com/survey_project_stat/21368_true.shtml.
[4]當(dāng)然，個別國家的情況可能更為復(fù)雜，例如澳大利亞的某些高校是由省或地方政府設(shè)立，卻主要由聯(lián)邦政府資助，因而名義上屬于地方公立，實質(zhì)上是“準國立高?！?。
[5] 參見臺灣地區(qū)司法院編：《德國聯(lián)邦憲法法院裁判選輯》（二），1991年12月，第80-114頁。
[6] 參見王立科：《英國高等院校招生考試研究》，廈門高校教育學(xué)院博士生論文，__年。
[7] 熊丙奇：“取消計劃配額，才是實現(xiàn)高校招生均衡之道”，《東方早報》__年9月25日。
[8]對于21世紀教育研究院提出的分層考試民間方案，參見“中國中長期教育改革提出3種高考方案”，《揚子晚報》__年8月9日。
第3篇 大學(xué)招生考試制度改革調(diào)研報告
一、調(diào)研背景、目的及意義
刻育是決定中華民族興衰的千年大計，是關(guān)系中國長期持續(xù)發(fā)展的最重要的國家利益，是憲法要求政府切實履行的基本義務(wù)，而受教育機會也是憲法保障公民平等享有的基本權(quán)利。近年來，中國教育在不少方面取得突破，基本實現(xiàn)了免費義務(wù)教育目標，并完成了高等教育從精英化向大眾化的歷史性跨越。然而，正如溫_寶總理今年9月在北京市第35中學(xué)聽課后指出，中國教育“還不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，不適應(yīng)國家對人才培養(yǎng)的要求”。 以高等教育為例，中國大學(xué)普遍實行的招生指標制度就是計劃經(jīng)濟遺留下來的產(chǎn)物。改革開放之后，雖然中國在許多領(lǐng)域開始推行市場經(jīng)濟，但是高等教育的計劃體制不僅沒有緩解，而且近年來在某些方面還有所加劇。分省招生指標制度造成大學(xué)生源的地方化和錄取標準的嚴重不公，損害了廣大地區(qū)的考生接受高等教育的平等權(quán)利，使大學(xué)不能得天下之英才而教之，使中小學(xué)不可能推行真正的素質(zhì)教育，使個人得不到正常的德性和智力發(fā)展，使國家得不到適合政治、經(jīng)濟、社會與法治建設(shè)的人才。
大學(xué)本科是青年成長的關(guān)鍵階段，大學(xué)招生和考試制度對國家人才培養(yǎng)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。對于大學(xué)教育，招生與考試制度決定了大學(xué)可以招收和培養(yǎng)什么樣的學(xué)生，學(xué)生可以接受什么質(zhì)量的大學(xué)教育并成為什么樣的人才；對于基礎(chǔ)刻育，招生考試更是發(fā)揮著“指揮棒”作用，引導(dǎo)全國每年千萬考生乃至每一個中小學(xué)生的學(xué)習(xí)方向。招考制度改革事關(guān)中國每一個青少年的受教育機會和國家長遠發(fā)展的潛力，理應(yīng)成為國家制定教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的重中之重。
由于高校招生改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的社會系統(tǒng)工程，改革成功的基本前提是系統(tǒng)分析中國高校招生考試制度存在的特殊問題，并正確認識高等教育發(fā)展的普遍規(guī)律。本著有利于公民受教育機會平等和國家教育發(fā)展的原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和美國華盛頓大學(xué)、廈門大學(xué)、山東大學(xué)、鄭州大學(xué)、南京大學(xué)、杭州師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、中國政法大學(xué)、中央民族大學(xué)、清華大學(xué)等多所研究機構(gòu)合作，對國內(nèi)外大學(xué)招生與考試制度進行了比較研究和問卷調(diào)查。經(jīng)過一年多的深入調(diào)研，初步形成了此調(diào)研報告，供教育部在起草和完善《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）過程中參考。
二、調(diào)研主要內(nèi)容
（一）中國高校招生存在的普遍問題
要在全國范圍內(nèi)振興教育，必須實現(xiàn)教育資源和受教育機會在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。在高等教育領(lǐng)域，廣大農(nóng)村沒有一所大學(xué)，幾乎所有全國知名學(xué)府都集中在北京、上海等大城市。更嚴重的是，部屬重點院校對本地考生保留了遠超過考生人數(shù)比例的招生指標，形成了嚴重的大學(xué)招生地方化，產(chǎn)生了一系列值得警惕的社會后果。
1、違背憲法原則，剝奪平等機會
高等教育機會是最重要的公共資源，理應(yīng)按照機會平等原則公平分配給所有公民。憲法第33條規(guī)定：“公民在法律面前一律平等”；第46條明確規(guī)定：“公民有受教育的權(quán)利”。這表明公民接受高等教育的權(quán)利應(yīng)受到國家的平等保護，而不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視。然而，部屬重點院校的分省招生指標制度對本地考生給予特殊照顧，嚴重歧視了外地考生接受高等教育的平等權(quán)利，明顯違反憲法規(guī)定的教育機會平等原則。眾所周知，北京大學(xué)不是北京的北大，而是全中國的北大，但是北京考生考取北大的機會卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍；而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠比北京大學(xué)嚴重，諸如復(fù)旦、浙大、武大、南大等國家重點支持的“985大學(xué)”在本地錄取考生達到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達50%。
雖然目前已有16個省市實行“自主命題”，不同省份的高考成績失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標準的功能，招生指標體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實質(zhì)并沒有改變。只要看看各大大學(xué)的招生指標分配，就會發(fā)現(xiàn)在所在省市自主命題前后沒有實質(zhì)差別，因而同一所大學(xué)對全國各地考生設(shè)置的錄取門檻實際上和以前一樣不平等?！白灾髅}”不僅不可能改變大學(xué)招生地方化的事實，而且惡化了招生地域歧視的性質(zhì)；如果說統(tǒng)一高考時代僅限于錄取分數(shù)的不平等，那么現(xiàn)在則已經(jīng)失去了統(tǒng)一的衡量標準。
事實上，目前的大學(xué)招生指標體制不僅保護本地考生、歧視外地考生，而且對于外地考生群體也顯示出嚴重的差別對待。2023年，北京大學(xué)對每萬名考生在天津投放的招生指標為10人，在上海投放的指標為4.8人，但是在山東與河南投放的指標卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標更是不到0.7人，導(dǎo)致不同省市的單位招生指標相差好幾倍甚至十幾倍。 同年復(fù)旦大學(xué)對每萬名考生在浙江投放的指標為5.2人，在北京投放的指標為4.2人，而對河南與內(nèi)蒙古投放的指標都僅略超過0.4，不同省市的單位招生指標同樣相差巨大。如此顯著的差別待遇不僅侵犯了不同省市考生的平等錄取機會，而且使招生指標的地域分配帶上人為復(fù)雜性和巨大任意性，為大學(xué)招生腐b和幕后交易提供了溫床，對招生過程的法治化與公開化則設(shè)置了重重障礙。
2、加劇“高考移民”，惡化資源分配
除了歧視廣大考生的平等權(quán)利，高校招生地方化的一個直接但經(jīng)常被忽視的后果是加劇中國社會的資源配置失衡。在計劃經(jīng)濟時代，國家重點扶持城市工業(yè)發(fā)展，形成了高度集中的資源分布格局，北京、上海等大城市成為經(jīng)濟、政治、文化、教育全方位發(fā)達的中心，內(nèi)地尤其是廣大農(nóng)村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然中國在許多方面都打破了計劃經(jīng)濟的桎梏，但是計劃經(jīng)濟時代形成的資源配置失衡格局仍然在起作用，而作為計劃經(jīng)濟殘余的高校招生地方化和現(xiàn)有的失衡格局相結(jié)合，形成了惡性循環(huán)、積重難返的困境。歷年來，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢，而這些省市所在的全國知名學(xué)府為本地考生降低錄取標準，極大增加了這些省市對人才和資源的吸引力，進一步加劇了國家資源分配失衡的趨勢。
高校招生地方化造成的一個獨特現(xiàn)象是“高考移民”。大學(xué)對各省分配的不同招生指標造成不同的錄取標準，從而自然產(chǎn)生了考生家庭從高標準地區(qū)向低標準地區(qū)“移民”的理性驅(qū)動。目前人們普遍關(guān)注每年招生過程中發(fā)生的“高考移民”現(xiàn)象，尤其是海南、陜西等錄取標準得到優(yōu)惠的邊遠省份。其實最大的“移民”對象顯然還是北京、上海這些教育資源集中而本地照顧嚴重的省市，只不過這些省市對“移民”控制很嚴、要求很高，只有高學(xué)位、高職位或高投資的“人才”才可能獲得在當(dāng)?shù)芈鋺舻闹笜?，從而使他們的子女享受?dāng)?shù)鼗A(chǔ)刻育和高等教育的優(yōu)勢。但是這種貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小學(xué)“移民”的門檻而已，而不可能消除“移民”現(xiàn)象的根源。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭取優(yōu)質(zhì)高等教育的機會，不安心留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，想方設(shè)法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財富更加集中，使其它地區(qū)的各方面資源更加匱乏。
3、阻礙人才流動，擴大城鄉(xiāng)差別
大學(xué)招生的地方保護主義直接阻礙了全國范圍內(nèi)的人才流動，并進一步擴大城鄉(xiāng)差別。大學(xué)招生地方化本身即意味著當(dāng)?shù)乜忌剂舜髮W(xué)相當(dāng)部分的名額，他們畢業(yè)后大部分又留在當(dāng)?shù)毓ぷ鳎粌H不利于人才流動，而且極大了增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力。如今京、滬等地的絕大多數(shù)大學(xué)畢業(yè)生或研究生都選擇在大學(xué)所在地就業(yè)，一方面造成這些大城市的畢業(yè)生就業(yè)壓力極大，另一方面造成廣大急需人才的地區(qū)卻人才極度匱乏。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象之所以并行不悖地共存于同一個國家，無非是因為計劃體制長期造成的地區(qū)差異，而保護地方考生的招生指標制度無疑是維持地方差異的一個重要因素。奇怪的是，不少大學(xué)竟以畢業(yè)生留在本地工作的現(xiàn)象作為招生地方化的理由，而不知道這種意識恰恰是地方保護主義的體現(xiàn)。從國家層次上考慮，中國社會和經(jīng)濟的均衡發(fā)展取決于是否能從制度上保證人才在全國范圍的自由流動，而大學(xué)招生地方化顯然是人才流動的障礙。
人才流動不自由的受害者首先是農(nóng)村。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)村已經(jīng)成為沒有人愿意留駐的全方位落后的地方。雖然中央近年來加大了對農(nóng)村的政策傾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撐，人才和資源從農(nóng)村流向城市的趨勢并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。大學(xué)招生地方化進一步擴大了原有的城鄉(xiāng)差別，重點大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例連年滑坡。這種現(xiàn)象是十分自然的，因為諸如山東、河南等農(nóng)業(yè)比重大的省份考生基數(shù)也相當(dāng)大，因而往往成為京、滬等地大學(xué)招生的歧視對象，農(nóng)業(yè)為主的省份得到的招生指標遠低于其考生數(shù)量占全國總量的比例。再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)刻育不發(fā)達，農(nóng)村考生在高考面前本來就處于劣勢。如果不從根本上改變招生指標制度，任由大學(xué)招生地方化發(fā)展下去，必然進一步擴大城鄉(xiāng)和地區(qū)差別。
4、增加高考壓力，阻礙素質(zhì)教育
在大學(xué)招生過程受歧視的農(nóng)業(yè)地區(qū)往往考生人數(shù)多，而地方高等教育資源不足，因而即便采取地方保護主義措施，仍然不足以滿足當(dāng)?shù)氐娜雽W(xué)需求，造成高等教育資源的供需嚴重失衡，當(dāng)?shù)乜忌母呖級毫薮?。在山東、河南等考生大省，高中學(xué)生起早貪黑、夜以繼日地拼命復(fù)習(xí)，放棄了文體課和節(jié)假日休息時間，影響了正常的身心和智力發(fā)展，應(yīng)試教育現(xiàn)象極為嚴重。面臨如此巨大的競爭壓力，任何素質(zhì)教育措施都無濟于事。事實上，即便北京、上海等大城市推行素質(zhì)教育，而“素質(zhì)教育”也正是這些大城市所在大學(xué)實行招生地方保護主義的借口之一，但是實際上依然是應(yīng)試教育盛行，孩子們和家長們在各種輔導(dǎo)班、補習(xí)班、奧數(shù)班之間疲于奔命。分省命題和招生地方化不僅沒有兌現(xiàn)素質(zhì)教育的承諾，反而加劇了針對考生大省（往往也是農(nóng)業(yè)大?。┑钠缫?，至少使這些省份的應(yīng)試競爭達到白熱化程度。
更不用說，大學(xué)招生地方化直接造成教育資源的錯誤配置，使最好的學(xué)生得不到最好的教育，使師資和研究實力最強的大學(xué)失去了培養(yǎng)頂尖學(xué)生的機會，進而降低大學(xué)教育質(zhì)量并浪費國家教育資源。
5、引發(fā)公眾不滿，影響社會和諧
目前，高考招生歧視引發(fā)的地區(qū)利益沖突已經(jīng)成為社會不和諧的重要緣由。大學(xué)招生的地方保護主義侵犯了全國大多數(shù)地區(qū)的考生利益，理所當(dāng)然引起了社會的普遍不滿。在今年3月“2會”期間，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了針對大學(xué)招生制度的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，結(jié)果顯示高達3/4的網(wǎng)友認為現(xiàn)有的大學(xué)招生政策對全國各地的考生不公平，同樣比例的網(wǎng)友認為部屬大學(xué)按省份投放招生名額的做法不公平。對于某些大學(xué)以“學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來如此”等作為向不同省份分配錄取名額的理由，3/4的網(wǎng)友表示不能接受，其中高達46%的網(wǎng)友強烈表示“完全不能接受”。[3] 由此可見，大學(xué)招生制度已經(jīng)成為中國社會的眾矢之的，不僅引起了許多網(wǎng)民的不滿，而且也容易激化不同地區(qū)的矛盾。
為了保障各地考生接受高等教育的平等權(quán)利、遏制普遍盛行的大學(xué)招生歧視、促進整個國家的人才培養(yǎng)和自由流動、構(gòu)建和諧社會秩序，中國大學(xué)招生和考試制度改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。但在提出針對中國現(xiàn)狀的改革方案之前，有必要適當(dāng)參照和借鑒其它主要國家的相關(guān)經(jīng)驗。高等教育和招生考試存在一定的普適規(guī)律，任何國家的教育制度都應(yīng)該符合各國實踐證明行之有效的規(guī)律。如果中國大學(xué)的招生指標制度偏離了世界主要國家的招生考試模式，那么這種制度的合理性和正當(dāng)性就更值得懷疑了，而世界各國的主流模式也為中國招考制度的改革方向提供了有益的啟示。
（二）世界主要國家的經(jīng)驗及其對中國的啟示
為了借鑒和比較世界主要國家，我們調(diào)查了英國、美國、澳大利亞、瑞士、德國、法國、印度、日本等國的招生考試制度，不同國家具有大同小異的高等教育體系。簡言之，可以根據(jù)大學(xué)的性質(zhì)將世界各國的大學(xué)分為三類：國立大學(xué)、地方公立大學(xué)和私立大學(xué)。國立大學(xué)類似于中國的“部屬大學(xué)”，由中央政府設(shè)立并主要依靠中央財政維持；地方公立大學(xué)則是由州、省或其它層次的地方政府設(shè)立，主要依靠地方財政維持；[4] 私立大學(xué)相當(dāng)于國內(nèi)的“民辦院校”，由私人創(chuàng)辦并主要依靠學(xué)費、私人捐贈等民間資源維持。
縱觀世界主要國家的大學(xué)招生制度，不難發(fā)現(xiàn)以下普遍規(guī)律：一是根據(jù)憲法或法律規(guī)定，國立大學(xué)有義務(wù)對來自不同地區(qū)的考生一視同仁，對本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標準；二是地方公立大學(xué)可以照顧當(dāng)?shù)乜忌?，對本地和外地考生實行不同的錄取標準，但是如以下德國憲法判例顯示，即便地方公立大學(xué)對當(dāng)?shù)乜忌恼疹櫾谟行﹪乙泊嬖趹椃ㄉ系南薅?；三是私立大學(xué)一般遵循因材施教、擇優(yōu)錄取的原則，沒有義務(wù)也沒有動力對本地考生給予任何特殊照顧。對不同國家的比較研究得出的結(jié)論是高度一致的：除了某些國家的地方院校之外，所有這些國家的大學(xué)招生政策都沒有地方保護主義，更沒有設(shè)置地區(qū)指標制度。
1、國立大學(xué)——機會平等不容許地域歧視
在我們所考察的國家中，凡是國立大學(xué)都在憲法或法律上有義務(wù)對所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標準上采取地方保護主義。當(dāng)然，并非所有國家都有“國立大學(xué)”；尤其是聯(lián)邦國家強調(diào)地方自治，因而公立大學(xué)往往是由州或地方政府設(shè)置的，譬如美國沒有一所大學(xué)可以被定性為“國立大學(xué)”，但是某些更偏向中央集權(quán)的聯(lián)邦國家仍有“國立大學(xué)”。譬如實行聯(lián)邦制的印度和中國同樣都是人口大國，經(jīng)濟和教育發(fā)展水平也大致相當(dāng)，但是印度的公立大學(xué)招生卻從來沒有發(fā)生過嚴重的地域歧視問題。從1947年印度獨立到最近幾十年，印度的絕大多數(shù)大學(xué)都是公立大學(xué)。公立大學(xué)可以自主制定招生政策，但是為了確保學(xué)生的多樣性和不同地區(qū)的代表性，印度大學(xué)的招生政策并沒有地域或其它方面的限制。
單一制國家一般規(guī)模較小，中央集權(quán)特征也更為明顯，公立大學(xué)往往都是國立大學(xué)，而這些大學(xué)無一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過程中實行地域歧視。例如實行單一制的英國歷來強調(diào)地方自治，因而“國立大學(xué)”(national universities)實際上具有相當(dāng)程度的地方性，但是并不能在招生過程對本地考生給予任何特殊照顧。譬如布里斯托大學(xué)和伯明翰大學(xué)的招生活動確實主要針對本地學(xué)生，如與本地中學(xué)建立合作關(guān)系、進行招生宣傳并鼓勵本地學(xué)生報考，但是這幾所大學(xué)的招生負責(zé)人均表示這些活動只是一種便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潛在申請人建立聯(lián)系，而并不意味著本地申請人在錄取機會上獲得任何優(yōu)勢。因此，英國大學(xué)的主要招生標準是學(xué)術(shù)興趣和能力，而非家庭所在地等不相關(guān)因素。
由此可見，世界各國的普遍原則是國立大學(xué)招生不得實施地方歧視，更不能人為設(shè)置大學(xué)在各個地區(qū)的招生指標。招生指標制度不僅意味著大學(xué)招生對本地考生的偏袒、對外地考生的歧視，而且也導(dǎo)致對不同省份之間的任意區(qū)別對待。無論是招生地方保護主義還是各省指標分配的任意性，都不符合憲法要求國立大學(xué)履行的機會平等義務(wù)。
有人認為，上述普適經(jīng)驗未必適用中國的“國立”（部屬）大學(xué)，因為中國的部屬大學(xué)名義直屬中央，實際上接受一定的地方財政支持，因而并非嚴格意義上的“國立”大學(xué)。尤其是近年來發(fā)展的“省部共建”模式要求地方對于中央財政投入給予配套資金支持，譬如“985工程”保證全國39所重點大學(xué)每年一定的經(jīng)費，由中央和所在省市各承擔(dān)一半。除此之外，地方政府還通過土地劃撥等方式給予大學(xué)各種支持，而大學(xué)理應(yīng)通過劃撥更多的招生指標對地方支持予以一定回報。然而，地方支持雖然構(gòu)成招生地方保護主義的動力和原因，卻并不足以為其提供足夠的正當(dāng)性。在土地國有的憲法體制下，大學(xué)所在的城市土地屬于全民所有，地方政府只有管理權(quán)而非所有權(quán)，即便地方居民也在原則上和全國人民一樣共同享有大學(xué)所在的土地，因而土地劃撥并非地方有權(quán)贈送大學(xué)的“禮物”，而是拿著屬于全國的財產(chǎn)“借花獻佛”，因而也談不上大學(xué)的“回報”。事實上，即便大學(xué)和所在地方確實存在利益互惠關(guān)系，大學(xué)（尤其是名牌大學(xué)）本身也通過為城市培養(yǎng)和輸送大批高層次人才、為城市治理出謀劃策、改善城市人文環(huán)境乃至作為旅游景觀做出諸多貢獻；換言之，地方對大學(xué)的投資并非只是付出，在某種意義上也是對自己的投入。況且即便大學(xué)有必要對地方財政支持有所回報，最合理的報答方式也顯然不是損害教育資源配置的招生地方化，而是不損害憲法平等或影響因材施教的減免本地學(xué)生學(xué)費等方式。因此，地方財政支持并不能為部屬大學(xué)招生地方化提供適當(dāng)理由。
2、地方公立大學(xué)——招生地方化或有憲法限度
地方公立大學(xué)由州（?。┗虻胤秸O(shè)立，主要靠地方稅收維持，因而被認為理所當(dāng)然可以對當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹?。譬如美國沒有“國立”(national)大學(xué)，公立大學(xué)全部是地方性的“州立大學(xué)”或社區(qū)學(xué)院。雖然某些州立大學(xué)也是全美乃至世界知名學(xué)府（如加州大學(xué)伯克利分校、密西根大學(xué)等），但是由于它們是由州政府設(shè)置并主要依靠州財政維持，州的納稅人對于其運營做出了重要貢獻，因而無論是錄取還是學(xué)費都可以對州內(nèi)和州外居民采取雙重標準。有的州立大學(xué)甚至將90%以上的名額保留給本州，而美國法院似乎并不認為這種招生“地方化”違背平等原則，因為州立大學(xué)本身就是“地方化”大學(xué)。
但需要注意的是，美國法院之所以認可州立大學(xué)的地方化招生政策，是因為聯(lián)邦對州立大學(xué)的投入和州相比很小。在澳大利亞，雖然公立大學(xué)也是地方政府設(shè)立的大學(xué)，但是由于聯(lián)邦投資比重相當(dāng)大，聯(lián)邦政府控制著地方政府的財政命脈，因而公立大學(xué)顧忌聯(lián)邦制裁而不敢在招生標準上傾斜本地。事實上，聯(lián)邦資助決定了澳大利亞公立大學(xué)并不是標準的地方公立大學(xué)，而是“準國立大學(xué)”；既然公立大學(xué)的主要經(jīng)費來自全國納稅人的貢獻，招生過程理應(yīng)平等對待不同地區(qū)。
敬便真正意義的地方公立大學(xué)也未必可以隨便照顧當(dāng)?shù)乜忌?。在印度，只有完全以邦自己的財政建立和管理的醫(yī)學(xué)類或技術(shù)類教育機構(gòu)才會在招生過程中考慮學(xué)生的地域因素，并在錄取標準上偏向本地學(xué)生，但是即便如此，地域也不是最重要的考慮因素。聯(lián)邦德國則更是通過憲法審查制度控制州立大學(xué)對本地居民的優(yōu)惠。和美國不同，德國憲政法院對地方公立大學(xué)的招生平等實行更嚴格的控制，以下僅舉一個憲法判例為證。[5]
巴伐利亞州的《大學(xué)入學(xué)許可法》第3條規(guī)定，如果入學(xué)申請者居住在巴伐利亞州并獲得該州或鄰州的大學(xué)前教育結(jié)業(yè)證明，那么應(yīng)在大學(xué)錄取過程中獲得優(yōu)待；如果符合條件的申請人申請就讀離其住所最近的巴州境內(nèi)大學(xué)，就可以獲得加分。本案原告申請慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)系，但是大學(xué)在考量《大學(xué)入學(xué)許可法》的上述標準之后駁回了申請，于是向法院提起訴訟。聯(lián)邦憲政法院審查了巴州立法第3條規(guī)定的入學(xué)許可制度，判決其違反了《基本法》的一般平等原則、社會國體原則和第12條保障的擇業(yè)自由。憲政法院指出，如果國家承認已設(shè)立的教育機構(gòu)，人民便有權(quán)要求適用平等原則和社會國體原則。在界定受益范圍過程中，國家機關(guān)受憲法原則限制，不得將部分國民排除在外，進而限制擇業(yè)自由并造成國家對職業(yè)的操控；單方面優(yōu)待本州居民，必將對其它州的居民造成不公待遇。只有保證入學(xué)機會不受任何州的出生地限制，才能實現(xiàn)自由選擇學(xué)校和職業(yè)的權(quán)利。
我們認為，德國和印度的相關(guān)經(jīng)驗更值得借鑒，因為德國和印度體制和中國更為接近。同為聯(lián)邦國家，德國、印度和美國對地方公立大學(xué)的招生地方化之所以采取不同措施，是因為德國和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大學(xué)也有義務(wù)遵循聯(lián)邦憲法原則。作為單一制國家，中國只有一部憲法，憲法平等原則和受教育權(quán)同樣適用于各級政府和各類公立大學(xué)；無論是中央還是地方政府、部屬還是地方院校，都同樣有義務(wù)遵循憲法平等原則。因此，即便地方院校的本地照顧也應(yīng)有一定的限度。尤其是地方院校在數(shù)量和質(zhì)量上的地理分布極不均衡，絕大多數(shù)師資強、待遇高、設(shè)施好的地方院校都集中在北京、上海、江蘇等財政實力雄厚的發(fā)達省市，而這種格局并非天然形成的，而是整個國家長期推行城鄉(xiāng)二元體制造成的結(jié)果。既然這些省市曾經(jīng)是中央集權(quán)體制的最大受益者，今天也理應(yīng)履行一定程度的全國義務(wù)，讓來自其它地方的考生也能平等分享全國共同創(chuàng)造的地方優(yōu)勢教育資源；否則，如果任由地方院校照顧本地居民、排斥外來考生，只能加劇受教育機會的不平等。
3、私立大學(xué)——推動招生平等的楷模
如果說美國的州立大學(xué)是招生地方化的典型，那么私立大學(xué)則成為招生平等的楷模。和州立大學(xué)等地方公立大學(xué)相比，美國私立大學(xué)招生呈現(xiàn)出高得多的國家化甚至國際化程度。由于私立大學(xué)在財政上并不依附于各州，州法顯然也沒有正當(dāng)理由要求私立大學(xué)錄取標準向本州傾斜，私立大學(xué)也沒有理由為了照顧所在州而犧牲自己的生源質(zhì)量，因而幾乎沒有例外都以學(xué)生的素質(zhì)和能力作為錄取的首要考慮因素。例如常年排名第一的哈佛大學(xué)在招生政策中沒有提到任何地區(qū)照顧，當(dāng)然也不存在任何地區(qū)招生指標。事實上，哈佛招生政策明確表示不對任何特定的學(xué)校、社區(qū)、州或國家設(shè)置配額。在高級中學(xué)的學(xué)業(yè)成就很重要，但錄取委員會也考慮很多其它的標準，如社會參與（community involvement）、在課外活動中的領(lǐng)導(dǎo)才能和榮譽以及工作經(jīng)歷。
和美國相比，英國的私立辦學(xué)的傳統(tǒng)更加悠久，自牛津、劍橋開始至今已有上千年的歷史。英國私立大學(xué)也同樣是招生平等的典范，牛津、劍橋、倫敦等世界一流大學(xué)不實行任何地域指標分配制度。政府對大學(xué)招生也沒有提出過任何名額分配要求，因為具體的招生決策完全取決于各個大學(xué)本身，政府的職責(zé)在于監(jiān)管而非直接插手大學(xué)招生政策。譬如作為面向全球的私立大學(xué)，牛津大學(xué)的錄取標準非常明確，即考生的學(xué)術(shù)能力與潛質(zhì)，包括考生的學(xué)習(xí)能力、學(xué)術(shù)興趣以及以往經(jīng)歷與所申請專業(yè)的契合程度。
英美私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗表明，民間完全有能力創(chuàng)辦和管理世界最好的大學(xué)，而私立大學(xué)也完全有動力按照教育規(guī)律辦學(xué)，因材施教、擇優(yōu)錄取，打破地域等人為設(shè)置的障礙，實現(xiàn)高等教育資源的最優(yōu)配置。如果中國行政主管部門放開對私立大學(xué)的管制，允許私立大學(xué)和公立大學(xué)在同一個起跑線上平等競爭，那么私立大學(xué)完全可以成為打破招生指標體制的主導(dǎo)力量。
4、考試制度——多元而統(tǒng)一的評價機制
一旦確立了大學(xué)招生的平等原則，考試制度也就相對明確了。綜觀世界各主要國家的考試制度，共性是極其明顯的：在絕大多數(shù)國家，考試可以是多元的，但是任何一種考試都是全國統(tǒng)一的。這是因為考試的目的是為了招生提供評價標準，而不同類型的大學(xué)當(dāng)然適合不同類型的考試，但是對于任何一種考試而言，考試又是全國統(tǒng)一的，否則就無法在全國形成統(tǒng)一的招生標準，形形色色的招生歧視也就屢見不鮮了。為了保證高等教育的機會平等，考試可以多種或多次，但是任何考試都必須具備全國統(tǒng)一的標準。
英國的考試制度相當(dāng)復(fù)雜，但是要進入研究型的高等院校，考生一般都要通過全國統(tǒng)一的普通教育證書高級水平（a-level）考試。有些大學(xué)（如公立的樸茨茅斯大學(xué)）只要求通過全國統(tǒng)一考試，有些大學(xué)則還要求第二輪考試。譬如在通過全國統(tǒng)考和紙面材料審核之后，牛津大學(xué)還對篩選出來的申請者進行面試，以測評申請人解決問題的能力、接受新思想和信息的能力、智力的靈活性和分析推理能力。牛津的面試包括筆試和口試，競爭十分激烈，每年錄取率都在10%以下。[6]
鄰國日本和中國同屬東方文化，兩國注重教育的國民心態(tài)和思維方式具有一定的可比性，因而日本招生考試經(jīng)驗對于中國具有顯然的借鑒意義。然而，日本的考試招生制度卻和中國大相徑庭，日本國立大學(xué)并沒有地區(qū)性招生指標。和英國類似，申請日本的高層次大學(xué)需要通過兩次考試：在全國范圍內(nèi)，由大學(xué)入試中心組織統(tǒng)一考試；通過“中心考試”后，大學(xué)還可以設(shè)置自己的學(xué)力考試。例如東京大學(xué)就有兩次入學(xué)考試，但無論是全國統(tǒng)考還是大學(xué)自主考試，對日本國內(nèi)不同地區(qū)的考生都是原則上平等的。
當(dāng)然，也有個別國家并不實行統(tǒng)一考試，譬如澳大利亞就沒有全國統(tǒng)考，大學(xué)主要根據(jù)申請人的中學(xué)成績和省會考成績決定是否錄取。但是經(jīng)過歷年招生實踐，澳大利亞對于不同地方的中學(xué)成績和會考成績還是形成了一套比較準確的折合標準，從而形成相對統(tǒng)一的評價標準。對于中國來說，澳大利亞的經(jīng)驗未必適用，因為實行分省自主命題之后，各省高考成績之間的折算很難找到一個客觀準確的公式，因而難以為大學(xué)招生提供一套統(tǒng)一的評價標準。
綜上所述，世界主要國家的國立大學(xué)受憲法和法律約束，不得偏袒所在地區(qū)的考生；私立大學(xué)則為了保證生源質(zhì)量，不愿意降低標準錄取本地學(xué)生；即便地方公立大學(xué)可以照顧，但在某些國家還是受到憲法限制。事實上，由于世界主要國家的大學(xué)招生政策都沒有規(guī)定地區(qū)指標，也很難發(fā)現(xiàn)與此相關(guān)的立法規(guī)定、司法判決或一般社會討論，因而這個問題在絕大多數(shù)國家都不是問題；許多外國學(xué)者聽到中國大學(xué)的招生指標制度，都忍不住表示好奇和吃驚。然而，大學(xué)招生指標分配在中國確實是一個全社會關(guān)心并已造成諸多后果的熱點問題。在這個意義上，中國大學(xué)招生實行的地域指標制度可以說是高等教育發(fā)展潮流中的一個異數(shù)。這套制度固然有其特殊的歷史原因或需要，但是發(fā)展到今天已經(jīng)不符合教育一般規(guī)律和中國社會需要，也不符合憲法平等要求，因而亟需改進。
三、高校招生考試改革的幾點建議
無論是國外經(jīng)驗還是中國目前存在的問題都顯示，高校招生及其連帶的考試制度改革勢在必行。而要改革中國的招生考試制度，中央必須發(fā)揮更加積極的作用。目前各地大學(xué)招生之所以存在普遍的地方保護主義，在很大程度上是因為中央主管部門在教育機會平等方面沒有承擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管義務(wù)，因而大學(xué)錄取標準的決定過程處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。由于大學(xué)在財政、土地等資源上嚴重依賴地方政府，在招生指標分配過程中面臨當(dāng)?shù)卣途用竦碾p重壓力，因而不可能主動對全國各地考生一視同仁。要保護各地考生的平等受教育機會，中央有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用，在全國形成并實施公平和統(tǒng)一的錄取標準。
在國內(nèi)外招生考試制度的比較研究基礎(chǔ)上，我們提出以下幾個方面的改革建議，供決策部門在制定和完善《綱要》過程中參考。
1、確立招生公平目標，廢除分省指標體制
《綱要》應(yīng)將保障考生的平等權(quán)利作為大學(xué)招生和高考制度改革的基本目標，在此基礎(chǔ)上形成符合中國需要的招生考試制度。長期以來，社會高度關(guān)注高考的形式和內(nèi)容，而忽視了招生平等問題。這種關(guān)注方式顯然是本末倒置的，因為對于考生來說，高考只是為大學(xué)提供一個衡量考生能力和素質(zhì)的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機會在很大程度上取決于大學(xué)招生政策。高考試卷設(shè)計得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區(qū)的考生，那么考生接受高等教育的平等權(quán)利仍然得不到保障；要保證廣大考生的平等機會，首先必須擺正招生和考試之間的關(guān)系，以考生平等權(quán)利與招生地域公平為目標，進而設(shè)計有效實現(xiàn)這一目標的招生與考試制度。
由于目前盛行的大學(xué)招生指標制度必然造成地域歧視和招生地方化，中央應(yīng)逐步廢除招生指標體制，推動各部屬院校實行地域平等的招生政策，鼓勵地方院校實行更加開放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標作為權(quán)宜之計，但是中央教育主管部門至少應(yīng)不斷降低部屬大學(xué)對本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標（每萬名考生中的招生人數(shù)）之差，逐步消除大學(xué)招生政策中的任意性與地方保護主義?！毒V要》應(yīng)在教育部要求部屬大學(xué)的本地招生占全國指標不超過30%的基礎(chǔ)上，規(guī)定京外部屬大學(xué)每年將本地招生比例遞減5個百分點，逐步將本地招生比例控制在10%以內(nèi)；北京部屬大學(xué)的本地招生比例則每年至少壓縮10%，逐步將本地招生比例控制在5%以內(nèi)。同一所大學(xué)在不同省份的單位招生指標之間的差別在原則上不應(yīng)超過50%，在任何省市的單位招生指標不應(yīng)偏離全國平均指標的20%（本省和邊遠省區(qū)除外）。既然招生指標體制對于中國高等教育的長遠發(fā)展有害無益，《綱要》應(yīng)將取消招生指標作為高等教育改革的中長期計劃，爭取在十年內(nèi)實現(xiàn)大學(xué)招生地區(qū)平等的制度化。
2、完善招生糾偏行動，促進教育資源共享
在原則上保證大學(xué)錄取標準統(tǒng)一的同時，有必要進一步完善對少數(shù)族群和邊遠地區(qū)的招生優(yōu)惠政策。鑒于少數(shù)民族或邊遠地區(qū)基礎(chǔ)刻育薄弱，可以按大學(xué)在全國招生規(guī)模占考生總?cè)藬?shù)比例，對西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、廣西、云南、海南等邊遠省區(qū)實行同比例招生政策。2023年，這些省區(qū)總共約140萬考生，約占全國總數(shù)的14%。對于報考人數(shù)稀少的省區(qū)，可以人為設(shè)定其考生基數(shù)，譬如對于考生實際人數(shù)少于3萬的省區(qū)，可以按3萬考生基數(shù)計算大學(xué)在該省區(qū)的錄取名額。因此，《綱要》應(yīng)奠定大學(xué)招生的二元標準格局：對上述邊遠省區(qū)約占全國14%的考生在原則上實行同比例招生，對其余省市占全國85%以上的考生則實行統(tǒng)一標準、平等錄取政策。為了促進邊遠地區(qū)建設(shè)，《綱要》可以規(guī)定權(quán)利和義務(wù)對等：對于在錄取標準上受到照顧的考生，可以將其在畢業(yè)后回原省區(qū)工作、否則支付違約金作為錄取先決條件。
招生地方化的辯護者大都將招生糾偏行動(affirmative action)和地方保護主義混為一談，認為廢除招生指標反而對少數(shù)族群和邊遠地區(qū)的考生不利，使這些地區(qū)的考生在重點大學(xué)中的比例銳減。這種混淆視聽的主張顯然是一種誤解，因為保護少數(shù)族群、邊遠地區(qū)或貧困家庭等弱勢群體的糾偏行動和保護大城市既得利益群體的地方歧視是性質(zhì)完全不同的兩回事，廢除招生指標并不要求取消針對這些弱勢群體的招生優(yōu)惠政策。為了促進族群和諧、校園文化多元并糾正邊遠地區(qū)教育不發(fā)達的偏差，針對少數(shù)族群、邊遠地區(qū)乃至貧困家庭考生的招生糾偏行動具有顯然的必要性和正當(dāng)性。
然而，即便是用意良好的招生糾偏政策也需要得到良好設(shè)計，才能使大學(xué)招生既能適當(dāng)照顧少數(shù)民族、邊遠貧困和基礎(chǔ)刻育落后的地區(qū)，又能有效防止不正常的“高考移民”現(xiàn)象并杜絕各式各樣的加分造假行為。大學(xué)招生確實應(yīng)該照顧貧困落后地區(qū)，但是目前的優(yōu)惠政策過分簡單化，容易造成“高考移民”和教育及社會資源浪費，使真正需要照顧的考生反而得不到照顧。為了使招生糾偏行動落到實處，《綱要》有必要規(guī)定中央教育主管部門幫助各地發(fā)展完備的考生和家庭信息系統(tǒng)，為合理的招生優(yōu)惠政策提供依據(jù)，同時統(tǒng)一規(guī)范各省的高考加分政策，將各省的高考加分項目嚴格限制在各國普遍承認、教育規(guī)律認可的必要與合理范圍之內(nèi)。
從長遠來看，中央應(yīng)在財政能力許可的條件下幫助邊遠地區(qū)發(fā)展高等教育，促進高等教育資源的均衡分布?！毒V要》應(yīng)要求中央財政和教育主管部門采取積極措施，鼓勵北京、上海等大城市的部屬高校通過互助共建、建立校區(qū)或獨立分校等多種方式幫助不發(fā)達地區(qū)辦學(xué)，逐步形成東部教育資源向西部輻射的糾偏格局和部屬高校資源全國共享的網(wǎng)絡(luò)體系。
3、建立統(tǒng)一考試制度，鼓勵大學(xué)招生自主
招生地域公平的前提是存在統(tǒng)一的衡量標準，因而要求廢除目前的分省命題體制，實行全國統(tǒng)一的考試制度和評判標準。當(dāng)然，全國統(tǒng)考并不意味著以往的“一考定終身”。越來越多的證據(jù)表明，一次考試難以全面準確考生的能力和素質(zhì)，因而中央主管部門不僅應(yīng)適當(dāng)改革高考的形式和內(nèi)容，而且可以參照英國、美國、日本等國外經(jīng)驗，探索大學(xué)錄取標準多元化的可行性與可能路徑。在技術(shù)上可行并在制度上能有效防止不規(guī)范行為的前提下，大學(xué)招生可以在高考成績之外參照高中會考成績乃至學(xué)生平時表現(xiàn)等多種因素，盡可能全面準確地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是考試制度多元化改革并不能否定統(tǒng)一考試的必要性，否則不同地區(qū)考生的平等權(quán)利就無法得到保障。我們建議《綱要》以考生接受高等教育的平等權(quán)利為中心，將考試制度改革作為中長期教育發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，在今后五到十年內(nèi)形成公平而科學(xué)的考試體系。
就目前看來，英國和日本等國實行的全國統(tǒng)考與大學(xué)自主考試相結(jié)合的高考模式最適應(yīng)中國未來的教育發(fā)展。中國是一個考試大國，光是高考每年就有千萬考生之多，一次考試確實難以全面準確衡量考生綜合素質(zhì)。我們建議，《綱要》明確規(guī)定今后的考試方式及其制度安排，逐步形成全國統(tǒng)考加大學(xué)自主考試的二次考試模式。全國統(tǒng)考主要發(fā)揮初次篩選的功能，考核學(xué)生的分析、數(shù)理、語言等一般能力；大學(xué)自主考試則根據(jù)大學(xué)自身特長和需要，對統(tǒng)考成績符合要求的考生進行最終篩選。為了保證統(tǒng)一考試的公平、科學(xué)和權(quán)威性，國家應(yīng)建立由教育專家組成的考試機構(gòu)負責(zé)統(tǒng)考命題；如果命題涉及地方性知識，考試機構(gòu)應(yīng)由來自各省的教育專家組成，以保證命題的普遍性與典型性。如果可以做到不同考試的命題難度均衡，可以借鑒美國sat考試經(jīng)驗，每年組織多次全國統(tǒng)考；如果一年組織一次，可以在每年4月底或5月初進行全國統(tǒng)考，六月完成閱卷、成績統(tǒng)計以及考生填報志愿，大學(xué)則可以在七月組織自主考試，八月完成錄取工作。
統(tǒng)一考試是為了保障全國考生的平等權(quán)利，而不是加強中央行政干預(yù)；在保障招生公平和考試統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)賦予大學(xué)更多的招生自主權(quán)。中國某些重點大學(xué)雖然也被授權(quán)“自主招生”，但是招生幅度很?。ㄕ猩笜说?%左右），而且程序倒置，結(jié)果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大學(xué)在高考之前組織自主招生考試，必然嚴重限制了參加自主招生考試的考生人數(shù)和資格。由于大學(xué)沒有能力允許全國的考生自由報名參加自主招生考試，分配給各地的考試指標必然受到嚴格限制，而且和普通高考相比更偏向大學(xué)所在的省市。事實上，即便在大學(xué)所在地，也只有重點高中的學(xué)生才有資格參加自主招生考試；如果所在高中不在大學(xué)允許范圍內(nèi)，考生不論成績?nèi)绾蝺?yōu)秀都沒有資格參加自主招生考試。這樣的招考體制當(dāng)然嚴重剝奪了考生的平等機會，因而已有學(xué)者將其戲稱為“假自主招生”。[7]
正確的做法是借鑒英國和日本的考試程序，先進行全國統(tǒng)考，在統(tǒng)考篩選的基礎(chǔ)上各大學(xué)可以再進行自主考試。既然全國統(tǒng)考已經(jīng)淘汰了大部分申請人，大學(xué)也就不再面臨資源約束的困惑，完全有能力在第二次考試中對來自全國各地的考生一視同仁。當(dāng)然，為了節(jié)省考生成本，層次相當(dāng)?shù)拇髮W(xué)也可以組織聯(lián)考，但是不論考試方式和組織主體如何，都必須保證對全國的考生完全開放、平等。在保證大學(xué)招生政策平等的前提下，中央完全可以放開大學(xué)招生自主權(quán)；大學(xué)可以自行決定究竟采取何種考試成績作為衡量全國考生的標準，有的大學(xué)可以純粹依賴全國統(tǒng)考，有的大學(xué)可以在統(tǒng)考篩選基礎(chǔ)上組織自己的二次考試，職業(yè)技術(shù)學(xué)院甚至可以不要求高考成績，采用其它的考試標準。[8] 大學(xué)自主招生的比例也沒有必要局限在5%或10%范圍內(nèi)，而完全可以達到100%。
4、保證大學(xué)平等競爭，打破私人辦學(xué)障礙
造成中國應(yīng)試教育的社會根源在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的嚴重稀缺及其分布失衡，而解決這一問題的根本在于允許大學(xué)在自由公平競爭的環(huán)境下繁榮發(fā)展。雖然中國大學(xué)數(shù)量增加很快，入學(xué)率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大學(xué)并沒有增加，高考競爭壓力也沒有減小。由于中央的重點扶持，清華、北大等極少數(shù)名校和其它大學(xué)之間的差距越來越大，不少考生形成了“非名校不上”的情結(jié)，進而造成“千軍萬馬過獨木橋”的現(xiàn)象，應(yīng)試教育屢禁不止。相比之下，發(fā)達國家的高等教育資源不僅總體更加雄厚，而且分布更為均勻。尤其在英美國家，私立大學(xué)的自由發(fā)展和平等競爭為整個國家的高等教育增添了極大活力。雖然名校競爭依然十分激烈，但是考生的入學(xué)選擇是多樣化的，而且取決于多重考慮因素，對某個名校的依戀情結(jié)很容易為就近入學(xué)、節(jié)省成本、獲得獎學(xué)金的機會等因素所超越，從而也緩解了名校本身面臨的招生壓力。
為了提升中國的綜合教育實力、緩解考試壓力并從根本上改變對于青少年成長極為不利的應(yīng)試教育，除了讓具備條件的優(yōu)質(zhì)大學(xué)適當(dāng)擴大本科招生、進一步普及通識教育之外，必須讓高等教育得到自由和自主的繁榮發(fā)展。國家不應(yīng)再人為將大學(xué)分為三六九等，用計劃經(jīng)濟的思維模式通過中央重點投入“創(chuàng)建世界一流”，而是應(yīng)該讓不同層次的大學(xué)在自由寬松的環(huán)境下平等競爭，一方面通過國家財政對部屬大學(xué)切實履行中央義務(wù)，另一方面鼓勵大學(xué)用自己的辦學(xué)業(yè)績和社會貢獻吸引廣泛的民間支持，通過財政來源的多元化減少乃至消除部屬大學(xué)的地方依附。
決定大學(xué)聲譽的不僅是師資和設(shè)施，更重要的是生源，學(xué)生質(zhì)量是大學(xué)質(zhì)量的首要標志，因而大學(xué)平等首先體現(xiàn)在招生權(quán)利的平等上。國家尤其不應(yīng)在考試錄取過程中允許重點大學(xué)優(yōu)先錄取，歧視一般院校特別是民辦院校。目前不僅大學(xué)分層次、分階段錄取，一般院校和民辦大學(xué)只能吸收重點大學(xué)錄取后的剩余生源，因而在眾目睽睽的招生階段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且許多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填報志愿。《綱要》應(yīng)徹底改革不合理的錄取過程，并明確以下基本原則：所有考生都應(yīng)該在知道高考成績之后填報志愿，而報考和錄取是一個平等開放的雙向過程，所有大學(xué)都在同一時間面向所有生源。一個學(xué)生可以同時收到多個大學(xué)的錄取通知，并在限定時間內(nèi)做出最后選擇；如果第一輪錄取過程結(jié)束后，還有大學(xué)沒有達到既定招生規(guī)模，可以自主進入第二輪錄取。在整個過程中，各省招生辦公室發(fā)揮的作用應(yīng)限于保管考生檔案，并控制檔案的最終去向。
為了促進高等教育的繁榮和多元發(fā)展，國家還應(yīng)該降低私人辦學(xué)的門檻，使私立學(xué)校和公立學(xué)校和在同一平臺上公平競爭、共同發(fā)展，進而緩解高等教育資源緊張并促進各地高等教育資源的均衡分布。當(dāng)然，中央教育主管部門有責(zé)任規(guī)定私人辦學(xué)的資質(zhì)并要求一定的教育質(zhì)量，但是一旦符合基本條件，私人就應(yīng)該獲得辦學(xué)的許可，并從考試招生到頒發(fā)學(xué)位獲得和公立大學(xué)完全平等的權(quán)利。《綱要》應(yīng)確立私人辦學(xué)的平等權(quán)利，打破束縛民辦教育發(fā)展的重重行政桎梏。從中國三十年改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展經(jīng)驗來看，辦學(xué)主體和模式的多元競爭是推動國家教育長遠發(fā)展的重要動力。事實上，國外經(jīng)驗表明，私立大學(xué)不僅完全可能發(fā)展成為一流大學(xué)，而且也完全可以成為推動因材施教、擇優(yōu)錄取、平等招生的楷模。
5、實現(xiàn)基礎(chǔ)刻育平等，推動全國同步教學(xué)
目前制約大學(xué)招生平等的一個重要因素是各地基礎(chǔ)刻育發(fā)展嚴重失衡，尤其是邊遠貧困地區(qū)的基礎(chǔ)刻育設(shè)施長期得不到國家財政的基本保障，因而邊遠貧困地區(qū)的考生知識結(jié)構(gòu)和發(fā)達城市相比存在明顯差距。只有保證基礎(chǔ)刻育的地區(qū)平等，才可能真正實現(xiàn)大學(xué)招生的地區(qū)平等。其實和高等教育相比，基礎(chǔ)刻育對于青少年的道德和智力發(fā)展更加關(guān)鍵，因而國家理應(yīng)通過增加財政投入等切實措施，保障全國所有地方的基礎(chǔ)刻育達到《義務(wù)教育法》規(guī)定的基本標準。目前，中央已經(jīng)高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)刻育，并就免費就學(xué)、安全校舍、合格教師和符合法定標準的工資待遇等方面出臺多項保障措施，但是有些措施還有待地方落實?！毒V要》有必要將基礎(chǔ)刻育的平等保護作為重中之重，尤其要切實保障貧困地區(qū)兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，包括采取有效措施提高農(nóng)村師資質(zhì)量，加大投入改善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，建立能夠鍛煉想象力、拓寬知識面的圖書館與計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為廣大農(nóng)村學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。更重要的是，中央有必要建立實施義務(wù)教育的長效機制，監(jiān)督地方政府將保障農(nóng)村義務(wù)教育的中央政令和配套經(jīng)費落到實處。
實現(xiàn)招生平等和統(tǒng)一考試意味著全國基礎(chǔ)刻育體系將形成多元而同步發(fā)展的格局。一方面，統(tǒng)一考試將一如既往地對中小學(xué)教學(xué)體系發(fā)揮“指揮棒”作用。正因為如此，統(tǒng)考命題設(shè)計應(yīng)慎之又慎，全國統(tǒng)考的科目應(yīng)僅限于考察學(xué)生的數(shù)理化、閱讀理解、邏輯推理等可以客觀衡量的一般能力，而不應(yīng)包括需要死記硬背或臨場發(fā)揮的主觀性或隨意性較大的具體內(nèi)容。如果統(tǒng)考命題設(shè)計科學(xué)合理，應(yīng)能對鍛煉學(xué)生思維分析能力、促進各地素質(zhì)教育發(fā)揮積極作用。雖然邊遠貧困地區(qū)的基礎(chǔ)刻育可能面臨一時的不適應(yīng)，但是如果這些地區(qū)的中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量能夠得到基本保障，它們應(yīng)有能力迎頭趕上，從而形成全國基礎(chǔ)刻育同步發(fā)展的統(tǒng)一體系。也只有全國各地的教學(xué)體系同步發(fā)展，才能保證整個國家的經(jīng)濟、社會與法治的均衡發(fā)展。另一方面，既然全國統(tǒng)考只是測試學(xué)生的一般能力，各地和各個學(xué)校對于具體教材和教學(xué)方法的選擇仍然掌握相當(dāng)大的自主權(quán)；同步教學(xué)并不是一盤全國一統(tǒng)僵化的“死棋”，而是各地靈活掌握、多元競爭的“活棋”。
6、制定招生考試立法，保障公民有效參與
為了從法律上確立并保障各地考生的平等權(quán)利，中央應(yīng)在適當(dāng)時機通過《大學(xué)招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學(xué)招生和考試的法律規(guī)范，并在條件成熟的情況下推動制定國家法律，至少在《高等教育法》等相關(guān)法律中加入專門章節(jié)規(guī)定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關(guān)注這個領(lǐng)域的立法并一度提出相關(guān)法律草案，但是立法進程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是對人產(chǎn)生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機會平等是公民受憲法保護的基本權(quán)利，因而全國人大或常委會有必要在這個領(lǐng)域制定專門法律?！毒V要》應(yīng)將招生考試立法作為中長期目標，力求在今后五到十年內(nèi)制定中國第一部《大學(xué)招生考試法》，早日實現(xiàn)大學(xué)招生考試的法治化。
大學(xué)招生與考試制度改革事關(guān)每一個考生和家庭的切身利益，必然引起社會的強烈關(guān)注，而改革的成敗在很大程度上也取決于社會的滿意度。中共十七da報告提出“和諧社會要靠全社會共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動一切積極因素，努力形成社會和諧人人有責(zé)、和諧社會人人共享的生動局面?！币虼?，和諧社會離不開有序而有效的公眾參與。無論是招生考試立法還是《綱要》本身的制定過程都應(yīng)做到公開透明，通過網(wǎng)絡(luò)等渠道主動引導(dǎo)公眾對某些重要熱點問題進行理性的討論和參與，并充分尊重民間的智慧。中國近年來的社會進步表明，公眾參與不僅是政府理性決策的基礎(chǔ)，而且也是制度改革的推動力與正當(dāng)性的最終源泉。
中共十七da報告要求“加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”，并提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”。我們希望，《綱要》能按照憲法和十七da報告的有關(guān)要求，更新教育觀念、深化考試招生制度改革，推動中國社會早日實現(xiàn)高等教育機會平等。
第4篇 普通高中招生情況調(diào)研報告
普通高中招生情況調(diào)研報告
一、切實完成今年普通高中招生任務(wù)。20××年全市初中畢業(yè)生120881人，其中中考報名95543人，全市普通高中計劃招生56915人，其中主城區(qū)普通高中計劃招生--13425人，各縣（市、區(qū)）普通高中計劃招生43490人。各縣（市、區(qū)）要根據(jù)區(qū)域內(nèi)高中學(xué)校情況，科學(xué)合理制定本地普通高中招生計劃。
二、強化招生紀律，全面加強高中學(xué)校的招生管理。要嚴格執(zhí)行《省教育廳關(guān)于進一步規(guī)范普通高中招生工作幾項規(guī)定（修訂）的通知》（冀教基［20××］13號）和《市教育局關(guān)于進一步加強普通高中招生管理工作的通知》（邯教［20××］100號）等文件要求，不得違規(guī)提前招生或超范圍、超計劃招生，嚴格按照控制分數(shù)線招收學(xué)生。普通高中的收費要嚴格執(zhí)行物價部門審核的標準，不能擅自提高收費標準。公辦普通高中不得招收復(fù)讀生，舉辦復(fù)讀班。加強學(xué)籍管理，嚴格控制班容量，違規(guī)招收的學(xué)生將無法建立學(xué)籍，該部分學(xué)生將不能參加高考。各縣（市、區(qū)）和普通高中學(xué)校要按照普通高中基本辦學(xué)標準，嚴格執(zhí)行有關(guān)政策，優(yōu)化生源結(jié)構(gòu)，保障普通高中的辦學(xué)水平穩(wěn)步提升。
三、推進招生改革，規(guī)范試點校自主招生行為。市第一中學(xué)、市第二中學(xué)、市第三中學(xué)、市第四中學(xué)、市第七中學(xué)、市鋼苑中學(xué)、市滏春中學(xué)、市建安中學(xué)、武安市第一中學(xué)、縣第一中學(xué)等10所學(xué)校進行招生改革試點，試行自主招生，自主招生人數(shù)不得超過學(xué)校年度招生計劃總數(shù)的10%。
四、明確辦學(xué)方向，進一步深化高中教育改革。按照省級示范性高中“優(yōu)質(zhì)+特色”、市級示范性高中“特色+綜合”、一般普通高中“普及+多樣化”的發(fā)展目標，全面創(chuàng)新辦學(xué)模式，以先進的辦學(xué)思想、現(xiàn)代化的教育管理、高質(zhì)量的辦學(xué)水平贏得社會及家長的認可，進一步深化教育教學(xué)改革，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，加快實施級部制管理改革，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，全面提高我市高中教育質(zhì)量。
