農(nóng)村土地調(diào)查報告(9篇)

第1篇 農(nóng)村土地糾紛案審理情況調(diào)查報告

建設社會主義新農(nóng)村是從全面建設小康社會的目標出發(fā)作出的重大決策，也是一項惠及廣大農(nóng)民的民心工程。在推進新農(nóng)村建設中，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)實行一系列優(yōu)惠政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民依靠土地勤勞致富的積極性，土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，在新形勢下地位更加重要。江北區(qū)屬重慶市主城區(qū)之一，轄9街3鎮(zhèn)，除魚嘴、復盛、五寶三個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)外，其它街道包含有部分農(nóng)村。轄區(qū)農(nóng)村地處城市周邊，農(nóng)村土地開發(fā)、流轉(zhuǎn)頻繁，伴隨而來的是涉及農(nóng)村土地承包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)、開發(fā)建設等方面的糾紛案件迅速增多。開展農(nóng)村土地糾紛案件專題調(diào)研，分析審理農(nóng)村土地案件中出現(xiàn)的新情況、新問題，總結(jié)審判經(jīng)驗，對充分發(fā)揮人民法院的審判職能作用，更加妥善地審理好農(nóng)民土地糾紛案件，增強服務新農(nóng)村建設的自覺性、主動性、實效性，為建設社會主義新農(nóng)村提供有力司法保障，具有十分重要的作用 。

一、農(nóng)村土地糾紛案件的基本情況

近年來，隨著城市建設發(fā)展，城郊農(nóng)村土地開發(fā)日趨活躍，由此引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛案件已經(jīng)成為法院審理的重點和難點案件之一。2003年至2023年5月，我院受理農(nóng)村土地糾紛案件26件。其中2003年3 件;2023年5件;2023年6件;2023年1-5月12件。農(nóng)村土地糾紛案件是與農(nóng)民對土地的重視程度，農(nóng)民的法律意識，國家土地法律政策的調(diào)整，土地價值提升相關(guān)聯(lián)的。

(一)農(nóng)村土地糾紛案件的特點

一是案件數(shù)量逐年上升。特別是國家取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村土地價值凸顯，土地糾紛案件上升勢頭迅猛。僅今年前5個月，我院受理的農(nóng)村土地糾紛案件就占到近三年來同類案件的46.2%。二是案件類型日益呈現(xiàn)出多樣性。2023年以前的案件，矛盾比較單一，主要集中在土地被國家開發(fā)征用后，土地補償金、安置費、青苗和附著物補償費分配方面，2023年以后，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、違規(guī)收回土地、離婚分割承包地等類型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關(guān)系日趨復雜。2023年以前的土地糾紛案件訴訟主體單一，主要是作為土地承包者的農(nóng)民與所在村社，2023年以來逐步擴展到承包戶家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉(zhuǎn)租用人之間，部分案件存在原、被告和第三人等多方當事人。案件既是合同糾紛又有侵權(quán)行為，法律關(guān)系也更加復雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪事件。大規(guī)模開發(fā)征占農(nóng)業(yè)用地，影響眾多農(nóng)民的切身利益，容易引發(fā)集體訴訟。這類案件牽涉面廣，案件的復雜疑難程度和社會影響大，稍有不慎容易導致群體性上訪事件。

(二)農(nóng)村土地糾紛案件的主要類型

最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，明確了人民法院作為民事案件受理農(nóng)村土地糾紛案件的五種情形：農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛以及對承包地征收補償費分配引起的糾紛，這是法律上比較宏觀的劃分。從我院受理案件情況分析，土地糾紛案件主要表現(xiàn)為以下七種具體類型：

1.村民之間轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛。法律規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可依法采取轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)民把自己的承包土地轉(zhuǎn)包給其他村民耕種，在履行轉(zhuǎn)包協(xié)議中發(fā)生矛盾，雙方不能協(xié)調(diào)一致，訴請法院解決。這類案件從爭議根源來看又表現(xiàn)出多樣性。一是因轉(zhuǎn)包地被開發(fā)或出租后補償費歸屬問題發(fā)生矛盾。轉(zhuǎn)包土地被開發(fā)或租用后，土地補償費、青苗費、附著物賠償費歸原承包人所有或是歸現(xiàn)耕種人享有，雙方莫衷一是，基層組織又協(xié)調(diào)不了。二是在轉(zhuǎn)包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉(zhuǎn)包合同后，轉(zhuǎn)包方在地上種植花木、經(jīng)濟作物等，引起原承包人不滿。原承包人見效益較好，想提前收回土地，便以影響土地肥力為由，阻止轉(zhuǎn)包人在該耕地上種植經(jīng)濟作物和綠化樹木，雙方發(fā)生糾紛。原承包戶要求解除轉(zhuǎn)包協(xié)議，收回承包地。

2.村民與村社之間履行特殊承包合同引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費產(chǎn)生糾紛。村民承包集體所有的魚塘等，在合同履行中，承包戶以村社提供的魚塘不符合使用條件,自己未獲得預期收益為由，減扣或拒付承包費，其他村民對此不滿，社里起訴要求給付租金。二是承包果園開發(fā)后因賠償款分配引起糾紛。村民承包集體所有的果園并添加種植果樹，合同期限屆滿前果園土地被國家開發(fā)征用，果樹賠償款歸誰引起爭議。社里稱賠償款是國家賠給社里的，與承包個人無關(guān)。承包人則認為自己在承包期內(nèi)添植了果樹，又為培育果樹付出了辛勤的勞動，要求分得相應款項。三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛。承包人與村社簽訂協(xié)議承包集體所有的荒地種植果樹、林木，后來由于城市擴張，承包戶未種植果樹、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公憤，社里為平息矛盾起訴承包人要求收回土地。

3.離婚分割承包地引起的糾紛。以前的離婚案件中由于雙方都未提出土地問題，法院處理離婚案件時一般不主動涉及承包地分割。近年來由于土地價值大增，當事人因離婚提出承包地分割的情況較為普遍。有的是在離婚案件審理中要求一并分割承包地，有的是在離婚后單獨提起承包地分割的訴訟。

4.土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶同意，社里把土地集中對外流轉(zhuǎn)(多為出租)，合同履行中個別原承包人認為租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由，訴請撤銷村集體與他人簽訂的出租協(xié)議，恢復土地承包經(jīng)營權(quán)。這類案件涉案人數(shù)眾多，涉及多方當事人利益，處理起來頗為棘手。

5. 未按程序發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛。村社干部隨意將農(nóng)民的承包地另行發(fā)包給他人，侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的案件大量存在。一是原承包人把土地轉(zhuǎn)包或借給他人耕種后，村社直接將土地發(fā)包給耕種人。如有的原承包戶把土地借給其他人耕種，農(nóng)稅、提留等由耕種人交納，在第二輪土地承包時，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地發(fā)包給耕種人，原承包人請求歸還土地時，才發(fā)現(xiàn)自己的承包地早已被另行發(fā)包給他人。原承包人遂以村社侵權(quán)，向法院起訴訟請求返還承包地。二是村社干部濫用職權(quán)隨意調(diào)整承包地，侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。

6.因客觀情況發(fā)生無法預料的重大變化致土地流轉(zhuǎn)租金低廉誘發(fā)的糾紛。這類案件主要表現(xiàn)在其他方式承包中。涉及集體所有的林地、荒山等，約定承包時間很長，一般為50年。由于簽訂合同在中央出臺系列惠農(nóng)政策措施之前，土地價值還未充分體現(xiàn)出來，約定租金中含有上交國家的稅費，隨著免征農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)補貼政策的落實，純受益性質(zhì)的租金水平大大降低，造成顯失公平的結(jié)果，引起村民普遍不滿，村社向法院提起訴訟，請求解除合同。

7.村社收回外出打工人員承包地引發(fā)的糾紛。農(nóng)民在外打工并在城里買房安家，舉家遷移出原籍，村社以承包人戶口已不在農(nóng)村為由收回土地，承包人不服向法院起訴要求廢除村社決定，恢復土地承包經(jīng)營權(quán)。

第2篇 農(nóng)村土地調(diào)查成果自查整改工作報告

一、指導思想

根據(jù)國務院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導小組辦公室《關(guān)于反饋××省第二次土地調(diào)查成果外業(yè)核查意見的函》和第二次全國土地調(diào)查國家級督察核實工作中提出的意見要求，由州(市)、縣級二調(diào)辦及作業(yè)單位對農(nóng)村土地調(diào)查成果進行全面的自查整改，保證農(nóng)村土地調(diào)查成果的真實性及準確性。

二、存在的主要問題

根據(jù)國家二調(diào)辦外業(yè)核查結(jié)果，有我省部分縣區(qū)農(nóng)村土地調(diào)查成果地類認定不準確，錯誤率較高，導致建設用地增加數(shù)量較大，存在的主要問題如下。

(一)存在建設用地擴大化傾向。部分縣(區(qū)、市)存在城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民點綜合過大，將將城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點周邊的耕地和林地等調(diào)查為建設用地;存在將森林公園的林地認定為建設用地等地類認定錯誤;個別地區(qū)將工業(yè)園區(qū)內(nèi)或用圍墻、柵欄或鐵絲網(wǎng)包圍或部分已推土，現(xiàn)狀表現(xiàn)為荒草地、裸土地或耕地的地塊認定為建設用地。

(二)存在耕地地類認定錯誤，存在將實際耕種的耕地錯誤認定為荒草地或裸土地等用地的現(xiàn)象。

(三)存在“批而未用”圖斑認定錯誤和違反規(guī)定現(xiàn)場補充 “批而未用”土地審批手續(xù)的現(xiàn)象。

(四)存在地方復核敷衍了事，未到實地進行復核拍照等現(xiàn)象。

(五)存在部分縣干擾調(diào)查，擅自修改調(diào)查成果或借地方復核人為更改調(diào)查成果的現(xiàn)象。

三、整改的要求

1、各州(市)要高度重視，統(tǒng)一組織各縣(市、區(qū))二次土地調(diào)查辦和作業(yè)單位根據(jù)各縣(市、區(qū))外業(yè)核查存在問題，認真分析查找錯誤原因，對農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫進行全面檢查，將影像和數(shù)據(jù)庫成果一一對照檢查，并實地核實，認真分析查找原因，確保全面整改。

2、各地要重點對國家內(nèi)業(yè)核查提出的疑問圖斑認真落實整改，原則上不允許對非疑問圖斑進行大范圍的修改，現(xiàn)場核實確認為非疑問圖斑的，必須要逐一列表說明修改原因并附實地照片，表中記錄應與數(shù)據(jù)庫修改情況一致。

3、各地要以縣級為單位形成外業(yè)自查整改報告，州(市)匯總后，形成州(市)自查整改工作報告上報我辦。

4、對比各地已上報復核成果，自查修改率在5%以下的縣(市、區(qū))無需重新上報成果，可在報告中說明修改情況，并于統(tǒng)一時點更新時上報。對經(jīng)自查存在問題的縣(市、區(qū))，應將修改完善后的調(diào)查成果重新報送我辦。各地要將自查整改成果應用到統(tǒng)一時點更新數(shù)據(jù)庫中。

四、整改的方法

1、各縣二調(diào)辦應督促作業(yè)單位認真總結(jié)調(diào)查的方法及質(zhì)量控制措施，做到“心中有數(shù)”。對調(diào)查過程中存在的問題要舉一反三，找出薄弱環(huán)節(jié)進行整改。

2、各作業(yè)單位應結(jié)合國家提出的疑問圖斑，對照影像圖對數(shù)據(jù)庫成果進行全面核對，提出“自查整改疑問圖斑”并進行核實;

3、對地方核查時未到實地進行核查的，必須切實到實地進行核對，真實記錄核實情況;

4、重點核對城市、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點等建設用地周邊的林地、耕地、園地等其他地類，確保建設用地范圍的準確性。對故意擴大建設用地范圍的必須進行更正;

5、重點核對耕地，對耕地內(nèi)部的非耕地類，達到上圖面積的必須調(diào)查上圖。耕地內(nèi)部零散分布的非耕地類，達到一定比例的，也應按《××省第二次全國土地調(diào)查實施細則(農(nóng)村部分)》的要求按百分比調(diào)查。對故意將耕地更改為荒草地、裸土地等非耕地類的，必須進行更正;

6、認真區(qū)分“批而未用”土地，“批而未用”土地必須有批復文件等相關(guān)證明文件，否則一律按現(xiàn)狀調(diào)查;

7、認真清理“補測地物”，屬補測地物的圖斑應在數(shù)據(jù)庫的“地類備注”字段中標注“b”并填寫“補測地物圖斑記錄表”;

8、認真清查地方復核成果的匯總表格、報告、數(shù)據(jù)庫、復核照片的一致性;

9、根據(jù)匯總表格全面審核各地類面積的邏輯合理性，對邏輯合理性進行分析，找到“異常”地類并針對異常地類進行檢查。

五、整改成果的檢查要求

(一)數(shù)據(jù)庫部份

1、 檢查數(shù)據(jù)完整性;

1) 目錄齊全、結(jié)構(gòu)及層次規(guī)范，目錄內(nèi)的內(nèi)容齊全、命名規(guī)范(除技術(shù)文檔目前可暫時不提供外，應提供所有規(guī)定的文件);

2) 空間要素層齊全完整，必選圖層內(nèi)均應有內(nèi)容;

3)vct、mdb數(shù)據(jù)庫命名必須按規(guī)范命名(如20__g20__530100.mdb)。

2、 檢查空間參考的正確性(y坐標統(tǒng)一加帶號);

3、 檢查空間要素的拓撲正確性;

4、 檢查要素屬性的正確性、邏輯合理性、填寫規(guī)范性。

一、 匯總表格檢查

1、 檢查匯總表格是否齊全;

2、 檢查匯總表格格式是否正 確;

3、 按二級類檢查匯總數(shù)據(jù)主否異常(符合本地情況)。

二、 地方復核情況檢查

1、 檢查地方復核的成果(疑問圖斑圖層、匯總表、報告、復核照片)是否齊全;

2、 檢查疑問圖斑圖層內(nèi)的疑問圖斑與匯總表及報告中的數(shù)量、類型是否一致;

3、 檢查實地照片是否齊全、清晳、命名是否規(guī)范;

4、 在數(shù)據(jù)庫中疊加疑問圖斑圖層與影像，檢查復核是否真實可_并佐以實地照片;

5、 檢查“疑問圖斑復核記錄表”是否填寫正確、規(guī)范;

6、 根據(jù)檢查情況，填寫附件中的表格(放在各縣“地方復核”目錄下);

三、 數(shù)據(jù)匯總上交

全部檢查合格后，按規(guī)范中規(guī)定的格式，以縣為單位統(tǒng)一刻盤上交省二調(diào)辦;

第3篇 關(guān)于佛坪縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的調(diào)查報告

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，對維護農(nóng)民土地合法權(quán)益，順利推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。為貫徹中、省、市關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)登記工作的要求，我們于3月中旬對我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進行了調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一.工作開展情況

佛坪縣地處秦嶺南坡，漢中市東北部，森林覆蓋率95%，植被茂盛，空氣清新，無任何污染，屬國家自然保護區(qū)范圍。全縣轄8個鎮(zhèn)，59個行政村，264個村民小組，總?cè)丝?.5萬，總面積1279平方公里。__年全縣有農(nóng)戶7624戶，農(nóng)業(yè)人口25695人，農(nóng)村集體所有耕地31540畝。其中：家庭承包經(jīng)營耕地31184畝，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)7305戶。

__年，我縣先后確定西岔河鎮(zhèn)、岳壩鎮(zhèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作試點鎮(zhèn)。截止目前，兩個試點鎮(zhèn)入戶調(diào)查摸底基本結(jié)束，經(jīng)調(diào)查摸底，涉及確權(quán)農(nóng)戶1963戶6741人、地塊9446宗、面積10172.8畝，已進行了兩次登記信息的公示。

二.主要做法

1.加強組織領(lǐng)導，堅持高位推進。成立縣、鎮(zhèn)、村三級確權(quán)工作領(lǐng)導小組及實施小組，為登記試點工作提供組織保證。加強督導檢查，定期到試點鎮(zhèn)對接，專門檢查確權(quán)登記工作。制定了實施方案，明確了工作任務、措施及步驟，堅持統(tǒng)一組織領(lǐng)導、政策標準、時間進度、操作程序，從農(nóng)業(yè)局系統(tǒng)抽調(diào)11名熟悉農(nóng)村工作的精干人員成立內(nèi)設機構(gòu)業(yè)務指導組、督導組、糾紛調(diào)解組，對工作進行指導。

2.加強宣傳培訓，明確政策法規(guī)。一是通過召開動員會、培訓會、政府網(wǎng)站等途徑，廣泛宣傳確權(quán)登記工作的目的、意義、程序以及相關(guān)法律法規(guī)。二是加強培訓指導。我縣針對確權(quán)方面的政策、法規(guī)，編印了《農(nóng)村土地政策法規(guī)和農(nóng)村新型經(jīng)營主體知識100問》300余本，發(fā)放《陜西省農(nóng)村土地承包管理工作技術(shù)規(guī)范》150余冊。先后2次對兩個試點鎮(zhèn)工作人員、村干部等集中進行了業(yè)務培訓，全面提高工作人員的政策水平和業(yè)務素質(zhì)，確保了熟練掌握《陜西省農(nóng)村土地承包管理工作技術(shù)規(guī)范》，嚴格按照陜西省技術(shù)規(guī)范等相關(guān)政策法規(guī)登記。

3.強化工作措施，明確規(guī)范操作。將全縣確權(quán)登記工作明確為“八步”工作法，即業(yè)務培訓、調(diào)查摸底、測量地塊、公示公告、審核簽字、收錄信息、頒證確權(quán)、資料歸檔。嚴格管理體系，形成“兩書”(未在家人員委托書、經(jīng)營權(quán)證申領(lǐng)申請書)、“四表”(調(diào)查摸底表、村組公示表、公示簽字確認表、鎮(zhèn)公示表)、“一公告”(確權(quán)登記公示公告)、“一清冊”(經(jīng)營權(quán)發(fā)證登記清冊)、“一證”(經(jīng)營權(quán)證)的確權(quán)登記辦法。落實工作經(jīng)費和辦公設施，調(diào)處化解矛盾糾紛41起，答復群眾問題28條。

4.加強協(xié)調(diào)督查，健全工作檔案。注重農(nóng)村工作實際，加強與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，不定期的督促檢查，將每月工作進度進行匯總上報，把全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記檔案工作與確權(quán)登記工作同步推進，確保資料完整、準確、規(guī)范和有效利用。

三.存在問題

1.土地權(quán)屬爭議情況復雜，確權(quán)難度大。一是確權(quán)登記工作量大。確權(quán)登記頒證工作涉及到每家每戶、每個地塊，內(nèi)容多，程序復雜，我縣地貌復雜，地籍調(diào)查、面積實測等需要大量人力物力和時間。承包土地爭議、糾紛面較大，有的問題時間久遠、矛盾交織，化解難度大。當前農(nóng)戶戶主、青壯年勞動力多不在家，把承包地周邊農(nóng)戶聚齊并現(xiàn)場確權(quán)也極為不易。二是個別村組原始檔案資料嚴重缺失。由于年限長、時間久，檔案資料在干部交接、搬遷、管理等過程中有的遺失，有的字跡數(shù)據(jù)被污染、模糊不清，有的被蟲損壞。三是承包合同與實際情況不符。承包合同四界劃分與實際占有情況不一致;6.9洪災后，水毀農(nóng)田較多，至今仍有一部分土地尚未恢復，有合同沒土地，有的土地數(shù)量小于合同數(shù)據(jù)，有的使用土地沒辦理重新認定手續(xù)，有的承包合同直接在洪災中丟失。四是機動地難以認定和追回。個別組集體土地中有5%的土地為機動地，被劃分為私人使用，認定和追回有一定困難。五是部分常年外出務工人員土地確權(quán)登記困難。一些人員常年外出務工失去聯(lián)系，一些把土地使用權(quán)長時間的借給他人耕種、代管或租用，造成工作無法開展。此外，歷史遺留問題、項目工程建設占地、地界矛盾糾紛等都給土地確權(quán)登記工作帶來難度。

2.政策理解不統(tǒng)一，認識模糊有偏差。一是認識模糊。土地第二輪承包、98年土地延包有“三十年不變”的政策，現(xiàn)在進行土地確權(quán)登記不理解;個別基層干部和群眾對土地登記發(fā)證的意義和作用思想上認識不足，對土地承包政策界線不清楚，對登記工作中若干具體問題處理指導意見掌握不牢固;部分群眾忽視了土地承包經(jīng)營權(quán)證作為維權(quán)依據(jù)的法律作用。二是政策誤解。部分干部認為進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作會觸發(fā)農(nóng)村原有各種矛盾糾紛。再加上農(nóng)村強農(nóng)惠農(nóng)政策日益增多，受利益驅(qū)使，以及對確權(quán)登記的預期，農(nóng)民更加看重土地，可能使有地沒地的農(nóng)民造成對現(xiàn)有土地進行變更、重新調(diào)整、收地或分地等錯誤性認識，不利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

3.工作落實不到位，經(jīng)費保障有差距。一是標準要求不到位。部分干部怕麻煩，在土地調(diào)查摸底中有照搬照抄第二輪土地承包合同基數(shù)的現(xiàn)象，沒有入戶實地核對地塊，有的資料真實性和可靠性不強;個別村組干部受氣不愿開展工作;部分農(nóng)戶在摸底表上拒絕簽字。二是檔案管理不到位。個別村組資料表格填寫不規(guī)范，檔案建立不齊全，歸檔管理不科學。三是資金需求量大。按農(nóng)業(yè)部的規(guī)范要求，確權(quán)登記頒證所需資金較多。我縣經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財力嚴重不足，工作推進困難較多。確權(quán)工作需要熟悉本村土地承包情況的原村干部、小組長和以前分地的人員等參與;入戶摸底、現(xiàn)場指界和簽字確認等需要大量的人力投入;鎮(zhèn)村干部、群眾務工、交通、辦公等費用難以解決，參與積極性不高。尤其是試點兩鎮(zhèn)76個村民小組組建的422名評議人員，按60元/天補助標準，誤工補貼費用巨大，難以落實，一定程度上影響了工作的積極性。

四、幾點建議

1、完善措施，爭取領(lǐng)導重視支持。進一步加強組織領(lǐng)導,明確職責分工,落實工作責任，強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成工作合力，確保層層有機構(gòu)，層層有人抓，為鎮(zhèn)、村提供材料打印、務工補貼等專項工作經(jīng)費，力爭按時完成確權(quán)工作任務。

2、依靠村組，發(fā)動農(nóng)民是基礎(chǔ)。由于農(nóng)村情況千差萬別，問題和矛盾糾纏交織，在堅守政策底線的前提下，依靠村組、發(fā)動農(nóng)民是平穩(wěn)推動確權(quán)登記頒證的重要基礎(chǔ)。在確權(quán)登記頒證工作中，堅持政策原則、方案自上而下，方法模式由下而上，充分尊重農(nóng)民意愿，把基層的熱情發(fā)動起來，把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，形成了良好的工作氛圍，確保了工作的順利開展。

3、加強指導，提高確權(quán)登記質(zhì)量。政府相關(guān)部門和人員切實加大指導力度，嚴格遵循農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)和政策，堅持基本原則不動搖,堅持規(guī)定程序不走樣,堅持政策標準不變調(diào),堅持技術(shù)方式不僵化，一步一個腳印地推進確權(quán)工作。

第4篇 農(nóng)村土地調(diào)查報告

幾年來，__市一直把搞好土地有序流轉(zhuǎn)作為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、維護農(nóng)村穩(wěn)定的大事來抓，認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，從促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入的高度出發(fā)，積極引導和規(guī)范農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，取得了較好成效。截止__年末，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達81574公頃，涉及55700個農(nóng)戶，分別占承包耕地面積的10.8%和總農(nóng)戶的11.2%。其中流向種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)的為1907公頃，占流轉(zhuǎn)總量的2.3%;流向農(nóng)民專合作組織的1980公頃，占流轉(zhuǎn)總量的2.4%;流向農(nóng)戶的77687公頃，占流轉(zhuǎn)總量的95.3%。在土地流轉(zhuǎn)總量中轉(zhuǎn)包的61574公頃，出租的8143公頃，互換的389公頃，轉(zhuǎn)讓的7252公頃，入股的1980公頃，其他形式的2236公頃，分別占流轉(zhuǎn)總量的75.5%、10%、0.5%、8.9%、2.4%、2.7%。流轉(zhuǎn)的土地中自發(fā)流轉(zhuǎn)的75873公頃，占流轉(zhuǎn)土地的93%;鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的1461公頃，占流轉(zhuǎn)土地的1.8%;委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的4240公頃，占流轉(zhuǎn)土地的5.2%。流轉(zhuǎn)出的土地主要以種植糧食作物為主，占流轉(zhuǎn)總量的80%以上，種植經(jīng)濟作物和蔬菜占流轉(zhuǎn)總量的10%左右。流轉(zhuǎn)期限以中短期為主，5年以下流轉(zhuǎn)面積占88.4%，5～__年占4.3%，__年以上占7.3%。由于__市采取土地入股等形式，依托農(nóng)民專業(yè)合作社和種數(shù)糧大戶，搞土地規(guī)模經(jīng)營，有力地促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，發(fā)揮了規(guī)模效益。一是促進了農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營。通過土地入股流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地向農(nóng)民專業(yè)合作組織和有能力經(jīng)營的農(nóng)民集中，實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營。二是實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移勞動力和農(nóng)民增收雙贏。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后使一些會手藝、頭腦活、善經(jīng)營的農(nóng)民擺脫了土地束縛，或打工，或經(jīng)商，服務于二、三產(chǎn)業(yè)。既增加了農(nóng)民收入，又活躍和繁榮了城鄉(xiāng)經(jīng)濟，加快了小城鎮(zhèn)建設步伐。三是推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展。通過成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序，加快土地流轉(zhuǎn)進程，采取公司+流轉(zhuǎn)合作社+基地+農(nóng)戶等形式，吸引大量社會資本投向農(nóng)業(yè)，促進了先進生產(chǎn)技術(shù)、現(xiàn)代裝備、現(xiàn)代管理在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運用和推廣。

主要問題

近年來，__市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在市、縣兩級政府和各級農(nóng)業(yè)主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉(zhuǎn)進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。一是對土地流轉(zhuǎn)的意義和認識不足。許多農(nóng)民還沒有把土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。二是土地流轉(zhuǎn)需要進一步規(guī)范。各地沒有完全健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。有的流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運行。對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。合同文本還沒有統(tǒng)一。還存在土地流轉(zhuǎn)引起的糾紛現(xiàn)象。三是土地流轉(zhuǎn)的體制機制和流轉(zhuǎn)形式還不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。換言之，以土地經(jīng)營方式的變革為顯著標志的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展需要進一步協(xié)調(diào)。

對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學習宣傳活動，采取電視、廣播、標語、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識。

二是積極調(diào)研，及時解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題。要把土地流轉(zhuǎn)作為一個課題，組成調(diào)研組，深入縣(區(qū))、鄉(xiāng)村和農(nóng)戶對__市土地流轉(zhuǎn)情況開展調(diào)研，及時掌握全市土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式、新辦法。

三是加強典型引導，營造土地流轉(zhuǎn)的良好轉(zhuǎn)氛圍。要把培育土地流轉(zhuǎn)典型作為促進土地流轉(zhuǎn)的重要手段，總結(jié)典型經(jīng)驗，加強引導。

四是要健全制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。確保流轉(zhuǎn)主體和行為符合有關(guān)法律和政策規(guī)定。對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相關(guān)備案登記;對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。建立和實施土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，指導流轉(zhuǎn)雙方在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立穩(wěn)定規(guī)范的流轉(zhuǎn)關(guān)系。使用省里統(tǒng)一制定的合同文本。較大規(guī)?；蛏婕爸黧w較多的流轉(zhuǎn)，必須由農(nóng)經(jīng)站指導流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，進行合同登記、鑒證。

五是重視糾紛調(diào)處，保護土地流轉(zhuǎn)。為保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，該市各縣區(qū)于__年全部成立了農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，要充分發(fā)揮作用，把農(nóng)村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。

六是創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關(guān)規(guī)定為準繩，鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地流轉(zhuǎn)合作社等土地流轉(zhuǎn)組織形式。在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社進行集中統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實行“三權(quán)分離”，即村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)合作社擁有土地經(jīng)營權(quán)，實行社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的管理制度，農(nóng)戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉(zhuǎn)出來，促進高效規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設，又可以克服其他土地流轉(zhuǎn)形式存在的弊端，有利于提高農(nóng)民的組織化程度，維護承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主的合法權(quán)益，提高農(nóng)民分享土地增值收益，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，有利于壯大村級集體經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展。

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中農(nóng)村土地問題的調(diào)查報告

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化擴張，工業(yè)集中區(qū)推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌一新的背后是大量耕地被蠶食，耕地面積銳減;現(xiàn)行貨幣政策安置方式無法解決失地農(nóng)民后顧之憂，失地農(nóng)民生存難以為繼;一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，要地農(nóng)民呼聲與日俱增，引發(fā)深層次矛盾，諸多問題亟待關(guān)注和解決?？傊?，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的農(nóng)地問題是農(nóng)村發(fā)展的基本問題，對探索農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn);保護耕地，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，切實維護廣大群眾合法利益大有裨益。

一、存在問題

(一)土地糾紛頗多

“七種八養(yǎng)九行當，種糧是個虧行當。”這是前幾年農(nóng)民種田難以掙錢甚至賠本的真實寫照。在糧價低迷，土地效益低下，稅費過高情形下，許多農(nóng)民忍痛放棄土地。如今農(nóng)村實行稅費改革后，農(nóng)民負擔逐年減輕，國家惠農(nóng)政策出臺使農(nóng)民種田積極性空前高漲。而與此同時，以土地上利益糾紛引發(fā)諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農(nóng)民如今要地。市場經(jīng)濟條件下，許多農(nóng)民紛紛走南闖北，拋妻別子涌入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農(nóng)民或他因無力耕種，農(nóng)田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農(nóng)田被一些農(nóng)民“拾田”耕種。如今種田劃算。失地農(nóng)民為要地三番五次向鎮(zhèn)村反映，而占地農(nóng)民也不愿意出田。同時，鄉(xiāng)村干部認為，以前土地效益低下時農(nóng)民選擇打工不愿意種田，苦口婆心勸說耕種也無濟于事，最終不得不找人耕種?，F(xiàn)如今，眼見糧價上漲要地，哪有這樣便宜的事呢?

(2)昔日外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)要地。外出務工農(nóng)民將無力耕種的農(nóng)田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續(xù)，這為日后因土地的權(quán)、責、利而發(fā)生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農(nóng)田多數(shù)是無償流轉(zhuǎn)，此前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往不規(guī)范。農(nóng)民外出務工經(jīng)商或因家庭缺乏勞動力致使農(nóng)田棄耕，從而請人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協(xié)議”、“君子協(xié)議”，未簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)民在農(nóng)田收益低的情形下，將農(nóng)田交給種糧大戶及其它農(nóng)戶代耕，耕種雙方權(quán)、責、利可分為兩種情形：第一種情形是無償?shù)?，用農(nóng)民自己的話來說是“兩不找”，轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民無須向代耕戶付費用，而代耕戶也不付任何報酬給轉(zhuǎn)讓方，而農(nóng)業(yè)稅由代耕戶交納。另一種情形是轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民倒貼一點錢給代耕方。在糧價低迷情況下，農(nóng)民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉(zhuǎn)合同也未經(jīng)司法部門公證，合同往往失范。而如今，中央一號文件出臺后，國家對農(nóng)業(yè)許多優(yōu)惠政策，譬如減免農(nóng)業(yè)稅費、降低農(nóng)業(yè)稅率、發(fā)放糧補、早稻補貼等，極大地調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民感受到現(xiàn)在種糧很劃算，棄耕農(nóng)民要求討要農(nóng)田復耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，因而事后往往因土地流轉(zhuǎn)合同失范發(fā)生糾葛。

(3)農(nóng)村人多地少戶口要地。前幾年，由于種田效益不明顯，甚至賠本。農(nóng)民不愿意多種田。這樣農(nóng)村形成了“有田無人種”的窘境。現(xiàn)在形成鮮明對比的是，國家對農(nóng)業(yè)反哺的政策出臺，糧價上漲，讓農(nóng)民喜上眉梢，一些農(nóng)民深感還是種田劃算。農(nóng)村土地承包改革后，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農(nóng)村計劃生育管理落后，超生人口在地改時未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少戶要求調(diào)整農(nóng)田和棄耕戶要求復耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，往往因土地利益與村委會及其它農(nóng)戶發(fā)生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國國土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或村委會管理、經(jīng)營，可由村集體組織的承包經(jīng)營。”同時《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”在農(nóng)業(yè)收益低下及農(nóng)民對土地關(guān)愛程度偏聽偏低情況下，一些企業(yè)和農(nóng)民利用自己的優(yōu)勢，如資金、技術(shù)，租賃外出務工農(nóng)民土地進行集中成片開發(fā)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，而村委會往往越俎代皰，將外出務工農(nóng)民棄耕承包田全部或部分收回調(diào)整重新對外發(fā)包，在農(nóng)民不知情下越位代替農(nóng)民談判、簽訂合同。農(nóng)民要地，而企業(yè)和種田大戶則認為，自己在稅改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)田大量向企業(yè)集中，為追求利益最大化占用農(nóng)田進行種花植草，使基本農(nóng)田保護面臨嚴峻考驗;同時加劇了要地農(nóng)民與其之間矛盾。在農(nóng)村，當農(nóng)田向種糧大戶集中時，就產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會越俎代皰代替農(nóng)民簽訂合同，履行發(fā)包方權(quán)利和義務時，必須尊重農(nóng)民個人意愿。而在操作規(guī)程中，未經(jīng)農(nóng)民同意越位代簽合同，很難保證農(nóng)民自身利益。

3、管理上錯位

市場經(jīng)濟下，一些農(nóng)民外出務工無力耕種，有的農(nóng)民過去長期拖欠稅費。有的村委會以村民“你自己不盡納稅及挑圩籌資義務，還享受什么權(quán)益呢?”為由，強行收回農(nóng)民手中的土地重新發(fā)包給其它農(nóng)戶耕種，收取一定費用。另外，有的村為追求利益最大化，低價收回外出務工農(nóng)民土地，高價發(fā)包給一些企業(yè)或業(yè)主種植苗木、花卉，違背了現(xiàn)行國家政策。

(二)亂占、圈占，浪費土地問題始終未解決

人口，這是我國對世界作出的不朽貢獻。近年來，、國務院對土地問題嚴之又嚴，高瞻遠矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護“紅線”。是歷史和現(xiàn)實的客觀需求，也是踐行科學發(fā)展觀的根本要求。但近年來，我國各地小城鎮(zhèn)建設如火如荼之勢，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化面貌日新月異，千百年來農(nóng)民習慣于的“鄉(xiāng)土社會”正轉(zhuǎn)型為“城鎮(zhèn)社會”，對于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與社會發(fā)展來說，發(fā)展小城鎮(zhèn)無疑是一個“大戰(zhàn)略”，同樣具體到每個小城鎮(zhèn)的建設也有個“戰(zhàn)略問題”。這就是在每個小城鎮(zhèn)建設過程中，如何保護好耕地問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)進程，為全面建設小康社會提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境雙重保障任務，就必須堅持在發(fā)展中保護耕地，把青山綠水留給子孫后代，把美好家園獻給人民群眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來的亂占耕地在農(nóng)村還依然普遍存在。個私企業(yè)異軍突起，無疑要占用農(nóng)地，同時勢必造成大量耕地閑置浪費;農(nóng)村“空心村”存在，農(nóng)民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴張，侵占農(nóng)田;更有些地方本著經(jīng)營城市就是經(jīng)營土地的觀念，發(fā)展經(jīng)濟就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地銳減。

(三)失地農(nóng)民問題成為日趨嚴峻的問題

土地承載著農(nóng)民諸多希冀，承擔著農(nóng)民社會保障功能，如土地為農(nóng)民提供了生活保障;土地作為一種商品，由于價格上漲具有增值的功能，農(nóng)民子孫后代對土地擁有繼承權(quán)。城鎮(zhèn)化過程中，許多農(nóng)民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農(nóng)民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農(nóng)民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩(wěn)定帶來不安定因素。一次性補償,其補償標準雖然相對于過去也“水漲船高”,但與土地非農(nóng)升值相比，差之甚遠。計劃經(jīng)濟下的一次性補償,其標準低,不全面,一旦補償費用光,生活無保障,農(nóng)民心理上不能接受。對補償?shù)?，農(nóng)民反映強烈，不愿田被征。另外農(nóng)村土地在被征過程中存在著同地不同價現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補償標準地區(qū)差異懸殊。千百年來農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，因土地補償標準差異，誘發(fā)農(nóng)民攀比心理。

二、成因

(一)農(nóng)民要地的背后是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務滯后

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無序、失范現(xiàn)象。一方面有農(nóng)民自身草率了事，缺乏法律意識。村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)越俎代皰替農(nóng)民簽約;另一方面則是缺乏為農(nóng)民土地承包服務的中介機構(gòu)?！掇r(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)”。同時《中華人民共和國國土地管理法》中相關(guān)條文也規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體或村委會管理、經(jīng)營，可由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營”。村委會將棄耕田、農(nóng)村死亡五保戶承包田收回向人多地少戶發(fā)包，或成片“反租倒包”給企業(yè)、種田大戶時，無論是出于“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉(zhuǎn)中須尊重農(nóng)民群眾的意愿。事實上，倘若有個能站在農(nóng)民立場，以同一個聲音為農(nóng)民服務的土地流轉(zhuǎn)服務中介機構(gòu)。這樣勢必公正、公平地維護了廣大農(nóng)民的合法利益。

(二)土地產(chǎn)權(quán)不明晰

土地產(chǎn)權(quán)又稱土地所有權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)其含義是：土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對土地占有、處分、使用、收益的權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)是物權(quán)的一種，它的主體是土地所有權(quán)，客體是土地。《中華人民共和國國土地管理法》第八條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外;屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或村委會經(jīng)營、管理，已分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)營組織經(jīng)營、管理”。事實上，法律對農(nóng)村土地闡述只是一個原則性問題，根據(jù)《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民通過承包獲取了土地使用權(quán)。在這種體制下，農(nóng)村土地的所有權(quán)實際上不明晰，農(nóng)民集體所有是一種所有權(quán)主體缺位的所有制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程中向企業(yè)、種田大戶、缺田戶集中時，就產(chǎn)生村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替農(nóng)民談判簽訂合同、協(xié)議現(xiàn)象。同時征用土地過程中，農(nóng)民作為承包人和經(jīng)營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成交易雙方主體缺位，農(nóng)民的合法利益受損。

(三)變味的政績觀，經(jīng)營城市就是經(jīng)營土地的誤區(qū)未走出

在一些人頭腦里始終存在著這樣一個思想誤區(qū)，種糧食農(nóng)民永遠富不了，要發(fā)展城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就要多上項目，就要用地。而在現(xiàn)行干部考核中，“政績就是硬道理”成了干部升遷的硬杠杠，要出政績，得干幾件顯山露水的政績工程，這樣馬路寬起來了，樓房高起來了，干部形象卻在百姓心中矮起來了。經(jīng)營城市，使城鎮(zhèn)面貌一新，但極易形成占地——收益——再占地——再收益的惡性怪圈，致使保護耕地“紅線”成了“彈簧線”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化，地從哪里來?這已成為農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展面臨一個具體而又現(xiàn)實不容回避的問題，寅吃卯糧經(jīng)營城市即經(jīng)營土地，用光子孫后代資源，其后患無窮。

(四)征地制度上的缺陷

對被征地農(nóng)民安置的方法通常有三種：首先是土地換就業(yè);其二是失地農(nóng)民集體負責安置;其三是給予一次性貨幣補償。在就業(yè)形勢日趨嚴峻情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，采取前兩種安置方式不可能實現(xiàn)的。通常情況下采取貨幣補償方式。農(nóng)民征地得到的補償依照《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用由三部分組成：一是土地補償，標準為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍;二是安置補助費為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍;三是被征用土地上附著物和青苗補償費。實際上對征地農(nóng)民是按前三年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值計算，未按照市場交換所實現(xiàn)。失地農(nóng)民的補償猶如企業(yè)買斷工齡，工人們往往享有社會保障，失地農(nóng)民失去賴以生存的土地，實質(zhì)為失業(yè)。農(nóng)民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農(nóng)民生計來說是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉(xiāng)村層層盤剝、扣壓、占用。其實，根據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定表明：我國集體土地所有權(quán)存在基本形態(tài)，即村集體農(nóng)民集體所有、村民小組農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”三種形態(tài)的集體所有權(quán)主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權(quán)利不因為行政隸屬關(guān)系而有等級之別。因而，被征用土地的農(nóng)民集體享有獲取征地中衍生的土地效益。

三、對策

(一)建立合理的土地流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其目的就是促進土地資源開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)效益為目標。然而由于隨意終止承包合同、越位收回農(nóng)民土地，引發(fā)的土地承包糾紛已上升為農(nóng)村主要矛盾。因而必須采取措施確保農(nóng)民利益，依法保障農(nóng)民的主體地位和自主決策權(quán)。

1、把好“三關(guān)”，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序

(1)申請關(guān)。承包土地農(nóng)戶或單位、個人需要土地流入、流出，必須由個人或單位向承包方提出書面申請，申請時需要注明流入、流出的條件、地類、面積及流轉(zhuǎn)形式，在雙方協(xié)商一致基礎(chǔ)上，經(jīng)發(fā)包方同意后，簽訂書面意見，真正做到有據(jù)可查，避免日后因土地流轉(zhuǎn)發(fā)生。

(2)合同關(guān)。對流轉(zhuǎn)土地，經(jīng)雙方協(xié)商后依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范管理，切實保護依法形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和農(nóng)民土地承包權(quán)。

(3)登記關(guān)。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，由承包方向發(fā)包方所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級對土地流轉(zhuǎn)情況做到準確記錄和反映土地流轉(zhuǎn)情況，并實行土地承包動態(tài)管理。

2、立足“四化”，促進農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)

(1)農(nóng)村土地承包長期化。土地是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的物質(zhì)資料。土地流轉(zhuǎn)的主體是擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶和其它經(jīng)營單位，客體是土地經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)。由于農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以分離，所以承包權(quán)的物權(quán)化并不排斥經(jīng)營權(quán)的流動。提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。因而以立法的形式給農(nóng)民吃“定心丸”，避免任意削弱、剝離農(nóng)民土地承包權(quán)。國家用法律明確農(nóng)民對土地的使用。同時也讓農(nóng)民學會用法律來維護自身合法利益。

(2)土地流轉(zhuǎn)市場化。加強土地流轉(zhuǎn)服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)中介服務機構(gòu)，多渠道收集供需信息，結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》制定促進土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同并加強合同監(jiān)管，建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務機構(gòu)，使之能代表農(nóng)民利益，給農(nóng)民“國民待遇”，并對農(nóng)村土地承包中的合同糾紛，做到及時處理，規(guī)范調(diào)處。

(3)土地流轉(zhuǎn)高效化、形式多樣化。應該看到土地延包后，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力，同時經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在外務工經(jīng)商農(nóng)民不愿意種田或多種田。這部分農(nóng)民在外向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)部分農(nóng)民務工經(jīng)商無暇顧及承包地，同時這些農(nóng)民也愿意將農(nóng)田轉(zhuǎn)讓出去。雖然農(nóng)村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅持農(nóng)民自愿的前提下，進行土地出讓、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式，對農(nóng)民自己因需要調(diào)整土地也應支持，通過土地流轉(zhuǎn)，促進優(yōu)化資源配置?；疽宰栽?、互利、有償為原則，實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高效化，打破所有制、行業(yè)的界線，建立多形式、全方位的開放的流轉(zhuǎn)機制，達到優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的目的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可采取的形式有： ①轉(zhuǎn)包。指經(jīng)承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉(zhuǎn)給其它農(nóng)戶、單位，轉(zhuǎn)包后土地承包關(guān)系不變。②轉(zhuǎn)讓。指經(jīng)發(fā)包方同意，承包人自愿將部分或全部土地及原承包合同規(guī)定的權(quán)利一并轉(zhuǎn)讓給其它農(nóng)戶、單位和個人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉(zhuǎn)讓后原承包關(guān)系轉(zhuǎn)讓。③ 入股。指承包人以自己承包的土地經(jīng)營權(quán)折股加入股份制功股份合作制經(jīng)營，風險共擔，利共享。④租賃。指承包方將其土地經(jīng)營權(quán)單獨或隨同地上附著物租賃給其它農(nóng)戶、單位或個人使用，并收取租金。租賃不改變原承包關(guān)系，租賃雙方只有租金收取關(guān)系。

(4)土地流轉(zhuǎn)法制化。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。要按照依法治國方略，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)建設，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上依法管理軌道，完善農(nóng)村土地制度，依法保障農(nóng)民的主體地位及土地流煒關(guān)系。另外，還要加強執(zhí)法力度，做到有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，確保黨的農(nóng)村政策依法落到實處，使群眾反映的土地中 “焦點”、“熱點”問題得以及時處理。

(二)建立耕地保護新機制

四、多途探索和開辟新的補償方式，使用權(quán)失地農(nóng)民與城里人一樣擁有同等待遇

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民增收問題。失地農(nóng)民最為關(guān)注的核心問題是權(quán)益保障及就業(yè)。應根據(jù)不同年齡段對象特征，實行差異性保障。18周歲以下，他們需求體現(xiàn)在教育權(quán)益上保障。18周歲-50歲左右失地農(nóng)民，短期面臨的是就業(yè)，長期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉(zhuǎn)移就業(yè)是難于上青天，他們?nèi)狈η嗄晟砩夏欠N初生牛犢不怕虎的“闖勁”，葉落歸根思想，對生活保障具有強烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風燭殘年，盼望過上安穩(wěn)的幸福晚年。失地后面臨生活保障，醫(yī)療保障等,要求對生活、疾病、養(yǎng)老保障。一次性貸幣補償安置“一發(fā)了之”，并沒考慮土地在生產(chǎn)生活中保障作用，政府責任所在就是開展失地農(nóng)民崗前培訓，建立失地保障舉措，解決后顧之憂，讓失地農(nóng)民失地不失望。

(1)各地要學會用“加法”來為失地農(nóng)民增加收入，就要求抓好失地農(nóng)民素質(zhì)培訓，通過政策傾斜加長失地農(nóng)民就業(yè)的“短板”。教育作為一項重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對此政府要根據(jù)失地農(nóng)民素質(zhì)狀況，按不同行業(yè)、工種，對失地農(nóng)民進行培訓，拓寬失地農(nóng)民打工空間，對年齡大、文化低的進行短、平、快的培訓，掌握一技之長;對具有初高中文化的青年農(nóng)民，培訓時與大中專學校“聯(lián)合造艦”，進行電腦操作與維護、機械加工、服裝加工等技能培訓，使他們由體力型向智力型轉(zhuǎn)變，即需要什么工種?用工單位和企業(yè)開出“訂單”，政府隨即開出“菜單”，選出符合要求的農(nóng)民進行專業(yè)技能培訓，培訓合格后再向企業(yè)輸送、推介，而培訓失地農(nóng)民的“陽光工程”和聯(lián)系費用則由政府“埋單”，不增加失地農(nóng)民任何負擔。

(2)對公益事業(yè)建設用地采取征購方式，提高補償標準，充分考慮土地作為財產(chǎn)的市場價格及農(nóng)民人去土地后的就業(yè)保障和社會保障等因素，確立合理的補償標準。

(3)為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險，使之老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、子有所教，既解決失地農(nóng)民后顧之憂，穩(wěn)定思想情緒，又保證社會的安定。

(4)加快小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，擴大失地農(nóng)民進進城務工就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民進城居往，經(jīng)商創(chuàng)造條件。

云陽縣農(nóng)業(yè)局關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》宣傳貫徹情況的調(diào)查報告

云陽縣農(nóng)業(yè)局關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》宣傳貫徹情況的調(diào)查報告

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的社會保障。為了依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固、完善，加強農(nóng)村土地管理，引導農(nóng)村土地合理、有序地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設。為貫徹《中華人民共和國國農(nóng)村土地承包法》奠定基礎(chǔ)，提供詳細的資料，我們對人和鎮(zhèn)騎龍村、木古村，盤石鎮(zhèn)永安村、石樓村的農(nóng)村土地二輪承包、土地流轉(zhuǎn)及土地經(jīng)營情況進行了調(diào)查。現(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：

一、基本情況

本次調(diào)查了4個村，36個農(nóng)業(yè)合作社,農(nóng)戶1847戶，農(nóng)業(yè)人口6382人，承包面積5451.1畝，其中：田2419.2畝，地2127.9畝，山地及其他904畝。

（一）土地承包“三到戶”情況

土地承包“三到戶”是指承包土地地塊落實到戶、承包合同簽定到戶、土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到戶。調(diào)查顯示：

1．土地承包“三到戶”的有1411戶，占調(diào)查總戶數(shù)的76.3％；耕地面積4395畝，占調(diào)查總耕地面積的73.4％，其中：“三到戶”不一致的有487戶，占手續(xù)健全戶的34.5％，耕地面積1406畝，占手續(xù)健全耕地面積的32％。主要是人和鎮(zhèn)木古村，承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證書雖發(fā)放到戶，但部分村民認為合同、證書上的耕地面積與實際耕地面積存在差異。

2．土地到戶，合同和證書未到戶的有436戶，占調(diào)查總戶數(shù)的23.7％，耕地面積702.1畝，占調(diào)查總耕地面積的26.6％。主要是盤石鎮(zhèn)永安村土地二輪承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書至今仍未發(fā)放到農(nóng)戶手中。

（二）土地流轉(zhuǎn)情況

從4個村36個社的調(diào)查情況反映，土地流轉(zhuǎn)的有398戶，占調(diào)查總戶數(shù)的21.5％，流轉(zhuǎn)人數(shù)為1391人，占調(diào)查總承包人口的23.3％，流轉(zhuǎn)耕地面積503.5畝，占調(diào)查總耕地面積的11.07％，其中：流轉(zhuǎn)田402.3畝，地101.2畝。分別按以下三種形式分類，情況如下：

1.按流轉(zhuǎn)的形式劃分

（1）土地轉(zhuǎn)讓的有171戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的43％，轉(zhuǎn)讓土地人數(shù)有599人，轉(zhuǎn)讓耕地面積270.5畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的53.8％，其中：轉(zhuǎn)讓田169.3畝，地101.2畝。主要涉及盤石鎮(zhèn)永安村、石樓村全戶外出，耕地轉(zhuǎn)讓給他人耕種。

（2）土地租賃的有227戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的57％，租賃土地人數(shù)有198人，租賃耕地面積233畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的46.2％，其中：租賃田233畝。主要涉及人和鎮(zhèn)騎龍村、木古村，耕地被長江林場租用為苗圃基地。

2.按經(jīng)濟補償方式劃分

（1）有償流轉(zhuǎn)的有228戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的57.3％，流轉(zhuǎn)人數(shù)為802人，流轉(zhuǎn)耕地面積237畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的45.1％，其中：田235畝，地2畝。如人和鎮(zhèn)騎馬村、木古村的233畝耕地由長江林場租賃作苗圃基地后，租賃費為一畝田一年1000斤稻谷，按當年市場價計價。

（2）無償流轉(zhuǎn)的有170戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的42.7％，流轉(zhuǎn)人數(shù)為595人，流轉(zhuǎn)耕地面積266.5畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的52.9％，其中：流轉(zhuǎn)田167.3畝，地99.2畝。土地無償給他人耕種，并由原承包戶承擔每年的稅費。

3.按流轉(zhuǎn)簽訂合同的形式劃分

（1）簽訂書面合同的有227戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的57％，流轉(zhuǎn)人數(shù)798人，流轉(zhuǎn)耕地面積233畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的46.2％，其中：田233畝。

（2）按口頭合同流轉(zhuǎn)的有171戶，占調(diào)查總戶數(shù)的43％，流轉(zhuǎn)人數(shù)599人，流轉(zhuǎn)耕地面積270.5畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的53.8％，其中：田169.3畝，地101.2畝。

（三）土地經(jīng)營情況

從調(diào)查的4個村36個社看，土地經(jīng)營較好的有1386戶，占調(diào)查總戶數(shù)的75％，承包土地人數(shù)4604人，經(jīng)營較好的耕地面積3938.2畝，占調(diào)查土地面積的86.6％，其中：田2092.7畝，地1845.5畝。在土地流轉(zhuǎn)的398戶，503.5畝耕地中，目前經(jīng)營情況較好的有397戶，占流轉(zhuǎn)戶的99.7％，耕地489.5畝，占流轉(zhuǎn)耕地的97.2％，其中：田332.2畝，地167.3畝。如人和鎮(zhèn)騎龍村，將耕地160畝租賃給長江林場后，加大了對耕地的投入，擴大了規(guī)模，實現(xiàn)了林場、農(nóng)戶雙贏的局面。種“應付田”、半丟荒、全丟荒的有461戶，占調(diào)查總戶數(shù)的25％，承包土地人數(shù)1347人，涉及耕地面積608.9畝，占調(diào)查土地面積的13.4％，其中田325.7畝，地283.2畝。

1.種“應付田”的情況

我們將重栽輕管的粗放經(jīng)營土地現(xiàn)象，叫作種“應付田”。在被調(diào)查的農(nóng)戶中， 種“應付田”的有269戶，790人，占調(diào)查總戶數(shù)的14.5％，面積509.5畝，占調(diào)查面積的11.2％，其中：田320.7畝，地188.8畝。分析產(chǎn)生種“應付田”的主要原因有：

（1）因認為種莊稼不劃算、效益低的有248戶，占種應付田的92.2％，土地面積448.7畝，占種應付田的88％，其中：田280.2畝，地168.5畝。

（2）因有外出打工或本地務工收入而疏于管理的有21戶，占種應付田的7.8％，土地面積60.8畝，占種應付田的12％，其中：田40.5畝，地20.3畝。

2.土地半丟荒情況

土地半丟荒的涉及190戶，548人，占調(diào)查總戶數(shù)的10.2％，半丟荒土地面積為92.2畝，占調(diào)查面積的2％，主要涉及盤石鎮(zhèn)石樓村、人和鎮(zhèn)騎龍村，被丟荒的土地全為旱地。土地半丟荒，原因是農(nóng)戶的部分貧脊、低產(chǎn)、偏遠的坡耕地，投入高產(chǎn)出少，因此僅種植大春作物一季。

3.土地全丟荒情況

土地全丟荒涉及2戶，9人，占調(diào)查總戶數(shù)的0.1％，全丟荒土地面積為7.2畝，占調(diào)查總面積的0.15％，其中：田5畝，地2.2畝。土地全丟荒的主要原因是農(nóng)戶全家外出打工或經(jīng)商，承包土地無人耕種，農(nóng)戶不愿丟失土地，而又無人可轉(zhuǎn)包，造成土地全部荒蕪。

二、存在的主要問題

（一）土地承包“三到戶”的問題

1.承包手續(xù)不健全，使農(nóng)民承包土地的權(quán)利得不到法律的保障。在土地二輪承包過程中，部分村社干部認識不到位，工作上怕麻煩等原因，致使二輪承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證書至今仍堆放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會，沒下發(fā)到農(nóng)戶手中，嚴重違反了《農(nóng)村土地承包法》的貫徹落實。如盤石鎮(zhèn)永安村，由于第二輪土地承包時涉及到外遷移民，土地經(jīng)營權(quán)證書一直未發(fā)放到農(nóng)戶手中。

2.土地經(jīng)營權(quán)證書與農(nóng)戶實際承包土地面積存在差異。農(nóng)戶在承包后，由于新修村、組級公路或新修農(nóng)田水利設施等村社公益事業(yè)毀占了部分承包耕地，而造成農(nóng)戶實際承包土地面積與土地經(jīng)營權(quán)證書上的面積不一致。

（二）土地流轉(zhuǎn)中的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效果較好，不僅提高了土地資源利用率，推進農(nóng)村土地規(guī)?；M程，而且對促進農(nóng)民收入的增長，促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，也起到了積極作用。但是，在土地流轉(zhuǎn)過程中，也存在一些不容忽視的問題。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，有轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包等多種形式，目前，這些方式既沒有按土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程序操作，也沒有農(nóng)村土地承包合同管理機構(gòu)監(jiān)督實施，導致土地流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范、無人管理。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同方式五花八門，有書面的，也有口頭的，有的甚至什么也沒有，即使簽訂流轉(zhuǎn)合同，合同也不夠規(guī)范，有關(guān)合同條款標的物不夠明確，約束力不強，易引起不必要的合同糾紛。

3.影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素多：（1）農(nóng)民固有的“戀地”情結(jié)很難消除。有的農(nóng)民長期在外務工經(jīng)商，寧愿送人代耕、拋荒或種應付田，也不愿把土地流轉(zhuǎn)給別人，認為土地是自己的命根子，害怕流轉(zhuǎn)后掉了自己的飯碗等；（2）少數(shù)農(nóng)戶已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)找到了自己的謀生門路，不愿再承包土地，轉(zhuǎn)移不出去，退還集體因稅費原因和土地太分散，集體不愿接受等。

4.不規(guī)范流轉(zhuǎn)易引發(fā)承包合同糾紛。目前主要有兩種情況：（1）承包戶長期外出務工，將土地轉(zhuǎn)包給本村社以外的農(nóng)戶耕種，而引起本村社農(nóng)戶不滿，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)合同糾紛；（2）有的農(nóng)戶全家外遷進城定居，并將房子賣給鄉(xiāng)外的農(nóng)戶后，購房方受讓該農(nóng)戶的土地進行耕種。購方通過不完全正規(guī)渠道又將戶口遷移至該村組，引起當?shù)剞r(nóng)戶意見，認為該農(nóng)戶占有了本村組的耕地資源，讓等輪候缺承包土地的本社人口失去了一次機會。同時認為這種整戶轉(zhuǎn)讓的土地比實際丈量劃地的面積多，遷入農(nóng)戶占了便利，存在糾紛的隱患。

（三）土地經(jīng)營中的問題

1.土地經(jīng)營缺乏新穎性，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念仍然普遍。

我縣自實施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以來，通過土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些種養(yǎng)殖業(yè)大戶，如人和鎮(zhèn)的苗圃場，水口鄉(xiāng)的大棚蔬菜，蓮花鄉(xiāng)的早熟桃園等等，形成了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營效益好。但絕大部分農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不明顯，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主要地位，對所經(jīng)營的土地缺乏積極性，農(nóng)民對土地的依賴性下降，對土地投入少，掠奪性經(jīng)營較普遍。

2.土地經(jīng)營缺乏科技手段和未向種田能手集中。

農(nóng)村中大部分青壯年外出打工，土地由在家的婦女、老人、兒童種植，由于勞力的缺乏和科學種田知識的欠缺，造成土地粗放經(jīng)營，而農(nóng)村信息不靈，也使農(nóng)民的種植具有較大的隨意性和盲目性，導致農(nóng)產(chǎn)品賣難，也不同程度損傷了農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性。

（四）承包合同管理中的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包合同管理機構(gòu)名存實忘，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站并入農(nóng)業(yè)服務中心后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府沒有落實工作經(jīng)費和指派專人負責，對農(nóng)村土地承包合同管理及土地流轉(zhuǎn)的指導缺乏。

2.縣里沒有建立農(nóng)村土地承包合同仲裁機構(gòu)，對土地承包合同糾紛的解決手段缺乏。

3.全縣缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本樣式，不規(guī)范的合同因條款不齊易造成傷農(nóng)事件和合同糾紛。

三、建議

（一）加強對《農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹。

《農(nóng)村土地承包法》是一部關(guān)系新時期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作的重要法律，認真學習施行這部法律，是當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重要任務，各地在宣傳的同時，必須結(jié)合實際，進一步穩(wěn)定農(nóng)村的基本政策，穩(wěn)定完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保護和發(fā)展農(nóng)民的根本利益。

（二）建立健全各級農(nóng)村土地承包合同管理及土地流轉(zhuǎn)管理指導機構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)應盡快建立健全承包合同管理委員會和土地流轉(zhuǎn)管理指導機構(gòu)，配備專門人員，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包合同的鑒證、《農(nóng)村土地承包合同法》的監(jiān)督實施以及農(nóng)村土地糾紛的調(diào)解。同時，承包合同管理機構(gòu)要建立合同管理制度，規(guī)范合同文本，審查鑒證合同內(nèi)容，妥善保管好各種合同檔案和調(diào)解協(xié)議書。

（三）盡快完善土地二輪承包工作。

在第二輪土地承包工作中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照要求，早已完成此項工作，但少數(shù)地方由于種種原因，仍存在著沒簽土地承包合同和沒頒發(fā)土地承包經(jīng)營證書的現(xiàn)象，因此，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)應盡快完成此項工作，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償”的原則。

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在堅持確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)的前提下，嚴格按照“依法、自愿、有償”的原則，嚴格掌握政策界限，不能放任自流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強引導，不得用過硬的行政干預，強迫流轉(zhuǎn)，切實維護效益與公平的原則，確保土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序進行，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)申報、登記、鑒證制度。

進行土地流轉(zhuǎn)時轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方應向村委會提出書面申請，經(jīng)村委會或村民代表大會研究決定后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包合同管理機構(gòu)登記。村委會應督促和指導雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理部門，土地流轉(zhuǎn)合同應按統(tǒng)一的格式，如果發(fā)生合同糾紛，村委會和承包合同管理機構(gòu)要及時調(diào)解。

（六）建立土地流轉(zhuǎn)風險金制度。

土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，業(yè)主每年應交納一定數(shù)量的風險保證金，以防范業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況發(fā)生。如合同到期無糾紛發(fā)生，風險保證金如數(shù)退回。

（七）建立縣級農(nóng)村土地承包合同仲裁機構(gòu)。

依托縣農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)建立縣農(nóng)村土地承包合同仲裁機構(gòu)，依法對農(nóng)村土地承包合同糾紛進行調(diào)解和仲裁。

（八）積極鼓勵農(nóng)村土地承包合同的流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

各級農(nóng)村土地承包合同管理機構(gòu)應積極鼓勵多樣化的流轉(zhuǎn)形式，積極引導多元化的流轉(zhuǎn)主體參與，努力探索縣、鄉(xiāng)、村建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)及土地信托服務中心（服務站），加速土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入。

（九）為切實搞好全縣《農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹，積極探索加強農(nóng)村土地承包管理，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗和辦法，建議縣里搞一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地承包合同管理及土地流轉(zhuǎn)管理的試點。試點內(nèi)容包括：

1.加強《農(nóng)村土地承包法》的宣傳，使之家喻戶曉；

2.建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會；

3.成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導辦公室；

4.健全土地二輪承包檔案資料；

5.規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序及手續(xù)；

6.統(tǒng)一土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同文本；

7.探索引導農(nóng)戶搞好土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的辦法；

8.探索加強土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的辦法，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；

9.探索建立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)及土地信托服務中心，加速土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入；

10.通過試點出臺全縣土地流轉(zhuǎn)指導管理辦法，推動全縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利有序開展。

八月三十日

云陽縣農(nóng)業(yè)局關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》宣傳貫徹情況的調(diào)查報告

[-09-24] ·來源：云陽縣農(nóng)業(yè)局

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的社會保障。為了依法保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的鞏固、完善，加強農(nóng)村土地管理，引導農(nóng)村土地合理、有序地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設。為貫徹《中華人民共和國國農(nóng)村土地承包法》奠定基礎(chǔ)，提供詳細的資料，我們對人和鎮(zhèn)騎龍村、木古村，盤石鎮(zhèn)永安村、石樓村的農(nóng)村土地二輪承包、土地流轉(zhuǎn)及土地經(jīng)營情況進行了調(diào)查?，F(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：

一、基本情況

本次調(diào)查了4個村，36個農(nóng)業(yè)合作社,農(nóng)戶1847戶，農(nóng)業(yè)人口6382人，承包面積5451.1畝，其中：田2419.2畝，地2127.9畝，山地及其他904畝。

（一）土地承包“三到戶”情況

土地承包“三到戶”是指承包土地地塊落實到戶、承包合同簽定到戶、土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到戶。調(diào)查顯示：

1．土地承包“三到戶”的有1411戶，占調(diào)查總戶數(shù)的76.3％；耕地面積4395畝，占調(diào)查總耕地面積的73.4％，其中：“三到戶”不一致的有487戶，占手續(xù)健全戶的34.5％，耕地面積1406畝，占手續(xù)健全耕地面積的32％。主要是人和鎮(zhèn)木古村，承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證書雖發(fā)放到戶，但部分村民認為合同、證書上的耕地面積與實際耕地面積存在差異。

2．土地到戶，合同和證書未到戶的有436戶，占調(diào)查總戶數(shù)的23.7％，耕地面積702.1畝，占調(diào)查總耕地面積的26.6％。主要是盤石鎮(zhèn)永安村土地二輪承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書至今仍未發(fā)放到農(nóng)戶手中。

（二）土地流轉(zhuǎn)情況

從4個村36個社的調(diào)查情況反映，土地流轉(zhuǎn)的有398戶，占調(diào)查總戶數(shù)的21.5％，流轉(zhuǎn)人數(shù)為1391人，占調(diào)查總承包人口的23.3％，流轉(zhuǎn)耕地面積503.5畝，占調(diào)查總耕地面積的11.07％，其中：流轉(zhuǎn)田402.3畝，地101.2畝。分別按以下三種形式分類，情況如下：

1.按流轉(zhuǎn)的形式劃分

（1）土地轉(zhuǎn)讓的有171戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的43％，轉(zhuǎn)讓土地人數(shù)有599人，轉(zhuǎn)讓耕地面積270.5畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的53.8％，其中：轉(zhuǎn)讓田169.3畝，地101.2畝。主要涉及盤石鎮(zhèn)永安村、石樓村全戶外出，耕地轉(zhuǎn)讓給他人耕種。

（2）土地租賃的有227戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的57％，租賃土地人數(shù)有198人，租賃耕地面積233畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的46.2％，其中：租賃田233畝。主要涉及人和鎮(zhèn)騎龍村、木古村，耕地被長江林場租用為苗圃基地。

2.按經(jīng)濟補償方式劃分

（1）有償流轉(zhuǎn)的有228戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的57.3％，流轉(zhuǎn)人數(shù)為802人，流轉(zhuǎn)耕地面積237畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的45.1％，其中：田235畝，地2畝。如人和鎮(zhèn)騎馬村、木古村的233畝耕地由長江林場租賃作苗圃基地后，租賃費為一畝田一年1000斤稻谷，按當年市場價計價。

（2）無償流轉(zhuǎn)的有170戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的42.7％，流轉(zhuǎn)人數(shù)為595人，流轉(zhuǎn)耕地面積266.5畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的52.9％，其中：流轉(zhuǎn)田167.3畝，地99.2畝。土地無償給他人耕種，并由原承包戶承擔每年的稅費。

3.按流轉(zhuǎn)簽訂合同的形式劃分

（1）簽訂書面合同的有227戶，占調(diào)查流轉(zhuǎn)戶的57％，流轉(zhuǎn)人數(shù)798人，流轉(zhuǎn)耕地面積233畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的46.2％，其中：田233畝。

（2）按口頭合同流轉(zhuǎn)的有171戶，占調(diào)查總戶數(shù)的43％，流轉(zhuǎn)人數(shù)599人，流轉(zhuǎn)耕地面積270.5畝，占調(diào)查流轉(zhuǎn)面積的53.8％，其中：田169.3畝，地101.2畝。

（三）土地經(jīng)營情況

從調(diào)查的4個村36個社看，土地經(jīng)營較好的有1386戶，占調(diào)查總戶數(shù)的75％，承包土地人數(shù)4604人，經(jīng)營較好的耕地面積3938.2畝，占調(diào)查土地面積的86.6％，其中：田2092.7畝，地1845.5畝。在土地流轉(zhuǎn)的398戶，503.5畝耕地中，目前經(jīng)營情況較好的有397戶，占流轉(zhuǎn)戶的99.7％，耕地489.5畝，占流轉(zhuǎn)耕地的97.2％，其中：田332.2畝，地167.3畝。如人和鎮(zhèn)騎龍村，將耕地160畝租賃給長江林場后，加大了對耕地的投入，擴大了規(guī)模，實現(xiàn)了林場、農(nóng)戶雙贏的局面。種“應付田”、半丟荒、全丟荒的有461戶，占調(diào)查總戶數(shù)的25％，承包土地人數(shù)1347人，涉及耕地面積608.9畝，占調(diào)查土地面積的13.4％，其中田325.7畝，地283.2畝。

1.種“應付田”的情況

我們將重栽輕管的粗放經(jīng)營土地現(xiàn)象，叫作種“應付田”。在被調(diào)查的農(nóng)戶中， 種“應付田”的有269戶，790人，占調(diào)查總戶數(shù)的14.5％，面積509.5畝，占調(diào)查面積的11.2％，其中：田320.7畝，地188.8畝。分析產(chǎn)生種“應付田”的主要原因有：

（1）因認為種莊稼不劃算、效益低的有248戶，占種應付田的92.2％，土地面積448.7畝，占種應付田的88％，其中：田280.2畝，地168.5畝。

（2）因有外出打工或本地務工收入而疏于管理的有21戶，占種應付田的7.8％，土地面積60.8畝，占種應付田的12％，其中：田40.5畝，地20.3畝。

2.土地半丟荒情況

土地半丟荒的涉及190戶，548人，占調(diào)查總戶數(shù)的10.2％，半丟荒土地面積為92.2畝，占調(diào)查面積的2％，主要涉及盤石鎮(zhèn)石樓村、人和鎮(zhèn)騎龍村，被丟荒的土地全為旱地。土地半丟荒，原因是農(nóng)戶的部分貧脊、低產(chǎn)、偏遠的坡耕地，投入高產(chǎn)出少，因此僅種植大春作物一季。

3.土地全丟荒情況

土地全丟荒涉及2戶，9人，占調(diào)查總戶數(shù)的0.1％，全丟荒土地面積為7.2畝，占調(diào)查總面積的0.15％，其中：田5畝，地2.2畝。土地全丟荒的主要原因是農(nóng)戶全家外出打工或經(jīng)商，承包土地無人耕種，農(nóng)戶不愿丟失土地，而又無人可轉(zhuǎn)包，造成土地全部荒蕪。

二、存在的主要問題

（一）土地承包“三到戶”的問題

1.承包手續(xù)不健全，使農(nóng)民承包土地的權(quán)利得不到法律的保障。在土地二輪承包過程中，部分村社干部認識不到位，工作上怕麻煩等原因，致使二輪承包合同和土地經(jīng)營權(quán)證書至今仍堆放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會，沒下發(fā)到農(nóng)戶手中，嚴重違反了《農(nóng)村土地承包法》的貫徹落實。如盤石鎮(zhèn)永安村，由于第二輪土地承包時涉及到外遷移民，土地經(jīng)營權(quán)證書一直未發(fā)放到農(nóng)戶手中。

2.土地經(jīng)營權(quán)證書與農(nóng)戶實際承包土地面積存在差異。農(nóng)戶在承包后，由于新修村、組級公路或新修農(nóng)田水利設施等村社公益事業(yè)毀占了部分承包耕地，而造成農(nóng)戶實際承包土地面積與土地經(jīng)營權(quán)證書上的面積不一致。

（二）土地流轉(zhuǎn)中的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效果較好，不僅提高了土地資源利用率，推進農(nóng)村土地規(guī)?；M程，而且對促進農(nóng)民收入的增長，促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，也起到了積極作用。但是，在土地流轉(zhuǎn)過程中，也存在一些不容忽視的問題。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，有轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包等多種形式，目前，這些方式既沒有按土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程序操作，也沒有農(nóng)村土地承包合同管理機構(gòu)監(jiān)督實施，導致土地流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范、無人管理。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同方式五花八門，有書面的，也有口頭的，有的甚至什么也沒有，即使簽訂流轉(zhuǎn)合同，合同也不夠規(guī)范，有關(guān)合同條款標的物不夠明確，約束力不強，易引起不必要的合同糾紛。

3.影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素多：（1）農(nóng)民固有的“戀地”情結(jié)很難消除。有的農(nóng)民長期在外務工經(jīng)商，寧愿送人代耕、拋荒或種應付田，也不愿把土地流轉(zhuǎn)給別人，認為土地是自己的命根子，害怕流轉(zhuǎn)后掉了自己的飯碗等；（2）少數(shù)農(nóng)戶已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)找到了自己的謀生門路，不愿再承包土地，轉(zhuǎn)移不出去，退還集體因稅費原因和土地太分散，集體不愿接受等。

4.不規(guī)范流轉(zhuǎn)易引發(fā)承包合同糾紛。目前主要有兩種情況：（1）承包戶長期外出務工，將土地轉(zhuǎn)包給本村社以外的農(nóng)戶耕種，而引起本村社農(nóng)戶不滿，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)合同糾紛；（2）有的農(nóng)戶全家外遷進城定居，并將房子賣給鄉(xiāng)外的農(nóng)戶后，購房方受讓該農(nóng)戶的土地進行耕種。購方通過不完全正規(guī)渠道又將戶口遷移至該村組，引起當?shù)剞r(nóng)戶意見，認為該農(nóng)戶占有了本村組的耕地資源，讓等輪候缺承包土地的本社人口失去了一次機會。同時認為這種整戶轉(zhuǎn)讓的土地比實際丈量劃地的面積多，遷入農(nóng)戶占了便利，存在糾紛的隱患。

（三）土地經(jīng)營中的問題

1.土地經(jīng)營缺乏新穎性，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念仍然普遍。

我縣自實施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以來，通過土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些種養(yǎng)殖業(yè)大戶，如人和鎮(zhèn)的苗圃場，水口鄉(xiāng)的大棚蔬菜，蓮花鄉(xiāng)的早熟桃園等等，形成了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營效益好。但絕大部分農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不明顯，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主要地位，對所經(jīng)營的土地缺乏積極性，農(nóng)民對土地的依賴性下降，對土地投入少，掠奪性經(jīng)營較普遍。

2.土地經(jīng)營缺乏科技手段和未向種田能手集中。

農(nóng)村中大部分青壯年外出打工，土地由在家的婦女、老人、兒童種植，由于勞力的缺乏和科學種田知識的欠缺，造成土地粗放經(jīng)營，而農(nóng)村信息不靈，也使農(nóng)民的種植具有較大的隨意性和盲目性，導致農(nóng)產(chǎn)品賣難，也不同程度損傷了農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性。

（四）承包合同管理中的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包合同管理機構(gòu)名存實忘，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站并入農(nóng)業(yè)服務中心后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府沒有落實工作經(jīng)費和指派專人負責，對農(nóng)村土地承包合同管理及土地流轉(zhuǎn)的指導缺乏。

2.縣里沒有建立農(nóng)村土地承包合同仲裁機構(gòu)，對土地承包合同糾紛的解決手段缺乏。

3.全縣缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本樣式，不規(guī)范的合同因條款不齊易造成傷農(nóng)事件和合同糾紛。

三、建議

（一）加強對《農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹。

《農(nóng)村土地承包法》是一部關(guān)系新時期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作的重要法律，認真學習施行這部法律，是當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重要任務，各地在宣傳的同時，必須結(jié)合實際，進一步穩(wěn)定農(nóng)村的基本政策，穩(wěn)定完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保護和發(fā)展農(nóng)民的根本利益。

（二）建立健全各級農(nóng)村土地承包合同管理及土地流轉(zhuǎn)管理指導機構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)應盡快建立健全承包合同管理委員會和土地流轉(zhuǎn)管理指導機構(gòu)，配備專門人員，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承包合同的鑒證、《農(nóng)村土地承包合同法》的監(jiān)督實施以及農(nóng)村土地糾紛的調(diào)解。同時，承包合同管理機構(gòu)要建立合同管理制度，規(guī)范合同文本，審查鑒證合同內(nèi)容，妥善保管好各種合同檔案和調(diào)解協(xié)議書。

（三）盡快完善土地二輪承包工作。

在第二輪土地承包工作中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照要求，早已完成此項工作，但少數(shù)地方由于種種原因，仍存在著沒簽土地承包合同和沒頒發(fā)土地承包經(jīng)營證書的現(xiàn)象，因此，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)應盡快完成此項工作，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償”的原則。

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在堅持確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)的前提下，嚴格按照“依法、自愿、有償”的原則，嚴格掌握政策界限，不能放任自流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強引導，不得用過硬的行政干預，強迫流轉(zhuǎn)，切實維護效益與公平的原則，確保土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序進行，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)申報、登記、鑒證制度。

進行土地流轉(zhuǎn)時轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方應向村委會提出書面申請，經(jīng)村委會或村民代表大會研究決定后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包合同管理機構(gòu)登記。村委會應督促和指導雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理部門，土地流轉(zhuǎn)合同應按統(tǒng)一的格式，如果發(fā)生合同糾紛，村委會和承包合同管理機構(gòu)要及時調(diào)解。

（六）建立土地流轉(zhuǎn)風險金制度。

土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，業(yè)主每年應交納一定數(shù)量的風險保證金，以防范業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況發(fā)生。如合同到期無糾紛發(fā)生，風險保證金如數(shù)退回。

（七）建立縣級農(nóng)村土地承包合同仲裁機構(gòu)。

依托縣農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)建立縣農(nóng)村土地承包合同仲裁機構(gòu)，依法對農(nóng)村土地承包合同糾紛進行調(diào)解和仲裁。

（八）積極鼓勵農(nóng)村土地承包合同的流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

各級農(nóng)村土地承包合同管理機構(gòu)應積極鼓勵多樣化的流轉(zhuǎn)形式，積極引導多元化的流轉(zhuǎn)主體參與，努力探索縣、鄉(xiāng)、村建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)及土地信托服務中心（服務站），加速土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入。

（九）為切實搞好全縣《農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹，積極探索加強農(nóng)村土地承包管理，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗和辦法，建議縣里搞一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地承包合同管理及土地流轉(zhuǎn)管理的試點。試點內(nèi)容包括：

1.加強《農(nóng)村土地承包法》的宣傳，使之家喻戶曉；

2.建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會；

3.成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導辦公室；

4.健全土地二輪承包檔案資料；

5.規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序及手續(xù)；

6.統(tǒng)一土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同文本；

7.探索引導農(nóng)戶搞好土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的辦法；

8.探索加強土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的辦法，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；

9.探索建立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)及土地信托服務中心，加速土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入；

10.通過試點出臺全縣土地流轉(zhuǎn)指導管理辦法，推動全縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利有序開展。

八月三十日

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報告

經(jīng)過改革開放二十余年的洗禮,目前農(nóng)村經(jīng)濟已進入不斷向市場經(jīng)濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐,農(nóng)村經(jīng)濟已逐步出現(xiàn)這樣一個明顯特點:土地活則經(jīng)濟活,土地流轉(zhuǎn)正成為推動農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)新一輪發(fā)展的“興奮點”。

我縣作為一個欠發(fā)達的內(nèi)陸山區(qū)農(nóng)業(yè)縣,如何緊緊把握農(nóng)崐村經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢,積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)方式和途徑,促進農(nóng)村土地規(guī)范、高效流轉(zhuǎn),全面盤活、開發(fā)利用好土地這一與發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)系至關(guān)密切、潛能極為巨大的生產(chǎn)要素,對加快發(fā)展縣域經(jīng)濟具有重大的現(xiàn)實意義。帶著這一課題,我們對全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況進行了一次認真的調(diào)查。

一、我縣土地流轉(zhuǎn)的基本特點和成效憗

據(jù)不完全統(tǒng)計,我縣土地的流轉(zhuǎn)面積達7.62萬畝,其中耕地1.8萬畝,山林3.5萬畝,果園2.2萬畝,水面0.12萬畝。調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)較好的主要集中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉(xiāng)鎮(zhèn),這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的面積約占全縣的54%,其中土地流轉(zhuǎn)較好的坪村鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地1532畝(其中耕地816畝,山地400畝,水面316畝)。綜觀我縣土地流轉(zhuǎn)情況,主要具有三個明顯的特點:

1、流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大。從1995年實行第二輪土地承包責任制以來,我縣土地流轉(zhuǎn)的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉(zhuǎn)面積不到2.1萬畝,今年已達7.62萬畝,增長了3.5倍。特別是近兩年來,初步出現(xiàn)了由小塊流轉(zhuǎn)向成片規(guī)模流轉(zhuǎn)的新變化。據(jù)不完全統(tǒng)計,全縣一次性流轉(zhuǎn)崐面積達20畝以上的就有370余宗。

2、流轉(zhuǎn)的形式不斷豐富。據(jù)調(diào)查,我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有五種形式:一是委托代管,即外出務工的農(nóng)戶委托親戚、朋友、鄰居耕種,稅費負擔與收益分配由代管人與委托人簽訂書面或口頭協(xié)議商定,全縣有80%以上的屬崐于這種形式。二是反租倒包,即鄉(xiāng)、村集體根據(jù)結(jié)構(gòu)調(diào)整等需要將承包戶的土地租過來,然后又轉(zhuǎn)租給原承包戶或其他農(nóng)戶。如堡子鎮(zhèn)政府租賃該鎮(zhèn)新店村、樓落村農(nóng)戶的200畝稻田,然后又轉(zhuǎn)租給原來的農(nóng)戶或其他農(nóng)戶,用來集中連片開發(fā)無籽西瓜。三是股份合作,即集體或個人以土地入股,與他人或單位進行共同開發(fā)經(jīng)營,分享效益。如林城鎮(zhèn)大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術(shù)和資金,連山鄉(xiāng)宋家洲村的9戶農(nóng)戶以118畝稻田入股,實行股份合作,共同開發(fā)優(yōu)質(zhì)葡萄。這種分戶管理的股份合作形式既解決了種田大戶無田可種的矛盾,又解決了田主缺資金、缺技術(shù)搞開發(fā)的矛盾。四是集體重新發(fā)包或轉(zhuǎn)包,即村組將集體“四荒地”、農(nóng)戶棄耕拋荒的土地重新發(fā)包或轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶。如團河鎮(zhèn)向陽村以150元/畝的租金,承包了該村120畝土地(其中耕地80畝,河灘荒地40畝),經(jīng)整理后崐以2.5萬元/年的租金,發(fā)包給本村3戶農(nóng)戶,規(guī)劃用于建崐立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養(yǎng)殖場。憘五是對外招租,憗即村崐組集體將集中連片的低產(chǎn)田,或?qū)⒓w原來統(tǒng)一經(jīng)營或承崐包的山林、果園、水面及荒地,以招標的形式租給大戶經(jīng)營。團河鎮(zhèn)官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發(fā)包崐給兩名洪江籍的農(nóng)戶,承包期20年,承包者帶資金和技術(shù)落戶團河,發(fā)展板栗和臍橙等優(yōu)質(zhì)水果。此外,拍賣、以租抵債等形式在土地流轉(zhuǎn)中也占有一定的比例。

3、土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)逐漸增多。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,土地潛能的不斷釋放,許多能人大戶已不滿足于本地有限的土地資源,從而使土地跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大,土地經(jīng)營逐步打破了傳統(tǒng)的區(qū)域界限。據(jù)初步統(tǒng)計,全縣跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的土地已達1.9萬畝,占全縣流轉(zhuǎn)土地的25.2%。僅團河鎮(zhèn)就對外(外縣)招租1100余畝。連山、坪村、林城鎮(zhèn)等交通方便的鄉(xiāng)鎮(zhèn),對外更具吸引力。地靈鄉(xiāng)的草莓大戶吳國華就到坪村承包了稻田20畝,在國道邊發(fā)展草莓;若水鎮(zhèn)的胡清在連山承包30多畝耕地,同時轉(zhuǎn)戰(zhàn)懷化鴨嘴巖租賃荒山發(fā)展脆蜜桃。

我縣土地流轉(zhuǎn)雖然起步較晚,但產(chǎn)生的效益和影響是十分明顯和積極的。一是推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。不少能人租賃集體或個人的土地,不再局限于耕種質(zhì)次效低的農(nóng)作物,而是逐步傾向于作物耕種的多樣化、規(guī)?；?由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉(zhuǎn)向耕種優(yōu)質(zhì)水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉(zhuǎn)中已涌現(xiàn)出了一批調(diào)整結(jié)構(gòu)的“排頭兵”,為推動全縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作出了示范。如坪村鎮(zhèn)大順村張光前崐等6戶農(nóng)戶承包耕地84畝,全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等,帶動了當?shù)剞r(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加快了全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。在他們的帶動下,全鎮(zhèn)有120多戶農(nóng)崐戶參與承包土地300多畝,用于種植無籽西瓜,獲得了很好的收益。憘二是促進了農(nóng)村剩余勞力的合理轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)一方面催放了土地的巨大潛能,同時又進一步解放了勞動力。據(jù)不完全統(tǒng)計,全縣大約有2萬余名農(nóng)村勞動力將耕地崐以流轉(zhuǎn)的形式處理后,紛紛外出經(jīng)商、開店、打工,從而有效解決了目前農(nóng)村勞力過剩、棄耕拋荒現(xiàn)象嚴重的問題。崐憘?cè)翘岣吡送恋厥褂脙r值。土地合理流轉(zhuǎn)后,土地逐步向大戶和能人集中,經(jīng)營者實現(xiàn)了市場化、規(guī)?；纳a(chǎn),崐改變了農(nóng)村經(jīng)濟長期存在的品種老化、管理落后、經(jīng)營小崐打小鬧的不良布局,使土地的潛能得到了大幅度的釋放。崐如坪村鎮(zhèn)農(nóng)戶張崇華承包了32畝耕地,用來種植無籽西瓜,崐今年產(chǎn)值達2.8萬元,而32畝耕地用于種植水稻總收入僅1.崐4萬元,只有種植無籽西瓜的50%。

四是培植了一批農(nóng)村崐大戶。憗隨著土地流轉(zhuǎn)的推進,生產(chǎn)要素不斷向生產(chǎn)大戶和崐能人集中,實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,使生產(chǎn)大戶和能人有了“用武之地”,一批發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的大戶脫穎而出。目前,全縣承包5畝土地以上的經(jīng)營大戶就有2100余戶。黃茅鄉(xiāng)白洋村陸明建等9戶農(nóng)民于1997年租賃本村300畝荒山,承包30年,至今已累計投入資金11萬元,栽種優(yōu)質(zhì)板栗__株,優(yōu)質(zhì)梨樹3000多株,楊梅、碰柑、脆蜜桃等崐1000多株,預計進入盛果期產(chǎn)值可達25萬元以上,可以為15人以上提供勞動就業(yè)機會。

二、我縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題憗

我縣的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過幾年的發(fā)展,取得了一定成效,推動了了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,但是由于思想意識、機制束縛崐等因素的影響,我縣土地流轉(zhuǎn)仍存在許多突出的問題,這些問題嚴重影響了我縣土地合理、規(guī)范、高效流動。這些崐問題主要表現(xiàn)在:一是土地流轉(zhuǎn)的組織引導乏力。憗我縣土地流動主要是農(nóng)戶自發(fā)進行的,個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導,至今沒有規(guī)范的政策指導操作,沒有明確具體的部門規(guī)范管理,致使我縣農(nóng)村土地難以實現(xiàn)規(guī)范、有序和高效流轉(zhuǎn)。二是土地流轉(zhuǎn)的市場培育滯后。全縣干部群眾“土地市場”的觀念十分淡薄,縣、鄉(xiāng)、村三級都沒有建立為土地流轉(zhuǎn)服務的中介組織,崐市場培育嚴重滯后,從而導致土地流轉(zhuǎn)的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉(zhuǎn)的檔次不高。主要表現(xiàn)在兩個方面:其一是流轉(zhuǎn)的形式檔次不高。我縣土地流轉(zhuǎn)絕大部分仍屬最低層次的委托代管形式。在我縣7.62萬崐畝流轉(zhuǎn)土地當中,委托代管形式占82.4%以上。堡子鎮(zhèn)流崐轉(zhuǎn)的5畝土地當中,委托代管形式流轉(zhuǎn)的就達1000余畝,占流轉(zhuǎn)總面積的81%,其它形式流轉(zhuǎn)的僅占19%。而實踐崐證明,低層次的委托代管所產(chǎn)生的效益仍然是比較低的。其二是流轉(zhuǎn)地的開發(fā)檔次不高。許多流轉(zhuǎn)地仍處于自發(fā)的、粗放的、低層次的經(jīng)營狀態(tài),流轉(zhuǎn)規(guī)模小、投入低、科技崐含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮(zhèn)一戶居民低崐價承包了8畝良田,但一年四季都是栽種一些“大路菜”,幾分至2角錢一斤,效益很低,連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉(zhuǎn)的管理欠規(guī)范。由于至今沒有指導性文件,沒有具體的部門組織管理,導致土地流轉(zhuǎn)的管理欠規(guī)范。主要表現(xiàn)在:流轉(zhuǎn)雙方忽視必要的法律手續(xù);交易監(jiān)督滯后,集體“暗箱操作”仍有發(fā)生;流崐轉(zhuǎn)服務體系欠完善,流轉(zhuǎn)的檔案、信息、價格都沒有規(guī)范崐建立;利益保障還比較乏力,一些流轉(zhuǎn)地的經(jīng)營者反映要進一步寬松環(huán)境,支持他們生產(chǎn)發(fā)展。

三、促進我縣土地合理有序流動的對策建議

根據(jù)我縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題,我縣要實現(xiàn)崐土地的規(guī)范高效流轉(zhuǎn),應從以下幾個方面下功夫:

1、提高認識,將推進土地流轉(zhuǎn)作為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟新崐一輪大發(fā)展的關(guān)鍵來抓。土地是最重要、也是最基本的生崐產(chǎn)要素,“土能生萬物,地可發(fā)千祥”就高度概括了土地崐的巨大潛能。但從新的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢來看,離開了土崐地流轉(zhuǎn),土地的潛能發(fā)揮受到了極大的束縛。長期形成的崐土地平均擁有、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)機械統(tǒng)一的模式已明顯不崐適宜農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局崐面,就必須讓土地流轉(zhuǎn)活起來。因此,各級黨委、政府和崐涉農(nóng)部門要切實提高對土地流轉(zhuǎn)的認識,要充分認識土地崐流轉(zhuǎn)對合理配置農(nóng)村土地資源,推動農(nóng)村經(jīng)濟新一輪發(fā)展崐的重大意義的認識,充分認識土地流轉(zhuǎn)是進一步深化和完崐善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制改革的需要,切實加強對土地流轉(zhuǎn)的崐領(lǐng)導。要大力解放思想、轉(zhuǎn)變觀念,牢固樹立“土地市場”崐的觀念,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式和職能,利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式,大力活化土地這一生產(chǎn)要素,積極崐加快土地流轉(zhuǎn)的進程。

2、強化宣傳和引導,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自土地是農(nóng)民的命根子,群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此,崐要抓好土地流轉(zhuǎn),必須千方百計調(diào)動廣大群眾的積極性。崐憘一是要加強對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實意義的宣傳。憗要充分利用電視、崐廣播、墻報等多種形式加強對土地流轉(zhuǎn)意義的宣傳,通過崐宣傳,讓廣大農(nóng)民群眾充分認識盤活農(nóng)村土地對發(fā)展農(nóng)村崐經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的重要性?；鶎痈刹恳钊氪褰M,深崐入到土地流轉(zhuǎn)過程當中,向群眾講清盤活土地與固守原有崐土地甚至棄耕拋荒的利弊,通過前后效益對比,提高農(nóng)民崐對土地流轉(zhuǎn)的重要性的認識。憘二是要加強對土地流轉(zhuǎn)典型崐的宣傳。憗對那些在土地流轉(zhuǎn)過程中,觀念較新,經(jīng)營效益崐較好的經(jīng)營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳,切實崐發(fā)揮典型的帶動作用。通過宣傳,讓更多農(nóng)村或城鎮(zhèn)的富崐余勞動力感到經(jīng)營土地有利可圖,從而自覺投入到土地流崐轉(zhuǎn)當中,利用好土地資源,推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。憘?cè)歉鲘娂夵h委政府、基層干部要善于調(diào)動農(nóng)戶的積極性。憗在土地崐流轉(zhuǎn)過程中,各級黨委、政府要充分發(fā)揮黨

第5篇 關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告

幾年來，__市一直把搞好土地有序流轉(zhuǎn)作為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、維護農(nóng)村穩(wěn)定的大事來抓，認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，從促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入的高度出發(fā)，積極引導和規(guī)范農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，取得了較好成效。截止__年末，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達81574公頃，涉及55700個農(nóng)戶，分別占承包耕地面積的10.8%和總農(nóng)戶的11.2%。其中流向種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)的為1907公頃，占流轉(zhuǎn)總量的2.3%;流向農(nóng)民專合作組織的1980公頃，占流轉(zhuǎn)總量的2.4%;流向農(nóng)戶的77687公頃，占流轉(zhuǎn)總量的95.3%。在土地流轉(zhuǎn)總量中轉(zhuǎn)包的61574公頃，出租的8143公頃，互換的389公頃，轉(zhuǎn)讓的7252公頃，入股的1980公頃，其他形式的2236公頃，分別占流轉(zhuǎn)總量的75.5%、10%、0.5%、8.9%、2.4%、2.7%。流轉(zhuǎn)的土地中自發(fā)流轉(zhuǎn)的75873公頃，占流轉(zhuǎn)土地的93%;鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的1461公頃，占流轉(zhuǎn)土地的1.8%;委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的4240公頃，占流轉(zhuǎn)土地的5.2%。流轉(zhuǎn)出的土地主要以種植糧食作物為主，占流轉(zhuǎn)總量的80%以上，種植經(jīng)濟作物和蔬菜占流轉(zhuǎn)總量的10%左右。流轉(zhuǎn)期限以中短期為主，5年以下流轉(zhuǎn)面積占88.4%，5～__年占4.3%，__年以上占7.3%。由于__市采取土地入股等形式，依托農(nóng)民專業(yè)合作社和種數(shù)糧大戶，搞土地規(guī)模經(jīng)營，有力地促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，發(fā)揮了規(guī)模效益。一是促進了農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。通過土地入股流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地向農(nóng)民專業(yè)合作組織和有能力經(jīng)營的農(nóng)民集中，實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營。二是實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移勞動力和農(nóng)民增收雙贏。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后使一些會手藝、頭腦活、善經(jīng)營的農(nóng)民擺脫了土地束縛，或打工，或經(jīng)商，服務于二、三產(chǎn)業(yè)。既增加了農(nóng)民收入，又活躍和繁榮了城鄉(xiāng)經(jīng)濟，加快了小城鎮(zhèn)建設步伐。三是推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展。通過成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序，加快土地流轉(zhuǎn)進程，采取公司+流轉(zhuǎn)合作社+基地+農(nóng)戶等形式，吸引大量社會資本投向農(nóng)業(yè)，促進了先進生產(chǎn)技術(shù)、現(xiàn)代裝備、現(xiàn)代管理在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運用和推廣。

主要問題

近年來，__市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在市、縣兩級政府和各級農(nóng)業(yè)主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉(zhuǎn)進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。一是對土地流轉(zhuǎn)的意義和認識不足。許多農(nóng)民還沒有把土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。二是土地流轉(zhuǎn)需要進一步規(guī)范。各地沒有完全健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。有的流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運行。對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。合同文本還沒有統(tǒng)一。還存在土地流轉(zhuǎn)引起的糾紛現(xiàn)象。三是土地流轉(zhuǎn)的體制機制和流轉(zhuǎn)形式還不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。換言之，以土地經(jīng)營方式的變革為顯著標志的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展需要進一步協(xié)調(diào)。

對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學習宣傳活動，采取電視、廣播、標語、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識。

二是積極調(diào)研，及時解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題。要把土地流轉(zhuǎn)作為一個課題，組成調(diào)研組，深入縣(區(qū))、鄉(xiāng)村和農(nóng)戶對__市土地流轉(zhuǎn)情況開展調(diào)研，及時掌握全市土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式、新辦法。

三是加強典型引導，營造土地流轉(zhuǎn)的良好轉(zhuǎn)氛圍。要把培育土地流轉(zhuǎn)典型作為促進土地流轉(zhuǎn)的重要手段，總結(jié)典型經(jīng)驗，加強引導。

四是要健全制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。確保流轉(zhuǎn)主體和行為符合有關(guān)法律和政策規(guī)定。對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相關(guān)備案登記;對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。建立和實施土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，指導流轉(zhuǎn)雙方在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立穩(wěn)定規(guī)范的流轉(zhuǎn)關(guān)系。使用省里統(tǒng)一制定的合同文本。較大規(guī)模或涉及主體較多的流轉(zhuǎn)，必須由農(nóng)經(jīng)站指導流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，進行合同登記、鑒證。

五是重視糾紛調(diào)處，保護土地流轉(zhuǎn)。為保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，該市各縣區(qū)于__年全部成立了農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，要充分發(fā)揮作用，把農(nóng)村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。

六是創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關(guān)規(guī)定為準繩，鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地流轉(zhuǎn)合作社等土地流轉(zhuǎn)組織形式。在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社進行集中統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實行“三權(quán)分離”，即村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)合作社擁有土地經(jīng)營權(quán)，實行社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的管理制度，農(nóng)戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉(zhuǎn)出來，促進高效規(guī)模現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設，又可以克服其他土地流轉(zhuǎn)形式存在的弊端，有利于提高農(nóng)民的組織化程度，維護承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主的合法權(quán)益，提高農(nóng)民分享土地增值收益，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，有利于壯大村級集體經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展。

第6篇 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告

靖年來，__市一直把搞好土地有序流轉(zhuǎn)作為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、維護農(nóng)村穩(wěn)定的大事來抓，認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，從促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入的高度出發(fā)，積極引導和規(guī)范農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，取得了較好成效。截止2023年末，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達81574公頃，涉及55700個農(nóng)戶，分別占承包耕地面積的10.8%和總農(nóng)戶的11.2%。其中流向種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)的為1907公頃，占流轉(zhuǎn)總量的2.3%;流向農(nóng)民專合作組織的1980公頃，占流轉(zhuǎn)總量的2.4%;流向農(nóng)戶的77687公頃，占流轉(zhuǎn)總量的95.3%。在土地流轉(zhuǎn)總量中轉(zhuǎn)包的61574公頃，出租的8143公頃，互換的389公頃，轉(zhuǎn)讓的7252公頃，入股的1980公頃，其他形式的2236公頃，分別占流轉(zhuǎn)總量的75.5%、10%、0.5%、8.9%、2.4%、2.7%。流轉(zhuǎn)的土地中自發(fā)流轉(zhuǎn)的75873公頃，占流轉(zhuǎn)土地的93%;鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的1461公頃，占流轉(zhuǎn)土地的1.8%;委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的4240公頃，占流轉(zhuǎn)土地的5.2%。流轉(zhuǎn)出的土地主要以種植糧食作物為主，占流轉(zhuǎn)總量的80%以上，種植經(jīng)濟作物和蔬菜占流轉(zhuǎn)總量的10%左右。流轉(zhuǎn)期限以中短期為主，5年以下流轉(zhuǎn)面積占88.4%，5～2023年占4.3%，2023年以上占7.3%。由于__市采取土地入股等形式，依托農(nóng)民專業(yè)合作社和種數(shù)糧大戶，搞土地規(guī)模經(jīng)營，有力地促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，發(fā)揮了規(guī)模效益。一是促進了農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。通過土地入股流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地向農(nóng)民專業(yè)合作組織和有能力經(jīng)營的農(nóng)民集中，實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營。二是實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移勞動力和農(nóng)民增收雙贏。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后使一些會手藝、頭腦活、善經(jīng)營的農(nóng)民擺脫了土地束縛，或打工，或經(jīng)商，服務于二、三產(chǎn)業(yè)。既增加了農(nóng)民收入，又活躍和繁榮了城鄉(xiāng)經(jīng)濟，加快了小城鎮(zhèn)建設步伐。三是推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展。通過成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序，加快土地流轉(zhuǎn)進程，采取公司+流轉(zhuǎn)合作社+基地+農(nóng)戶等形式，吸引大量社會資本投向農(nóng)業(yè)，促進了先進生產(chǎn)技術(shù)、現(xiàn)代裝備、現(xiàn)代管理在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運用和推廣。

主要問題

奎年來，__市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在市、縣兩級政府和各級農(nóng)業(yè)主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉(zhuǎn)進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。一是對土地流轉(zhuǎn)的意義和認識不足。許多農(nóng)民還沒有把土地流轉(zhuǎn)作為整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊有限收入的土地。二是土地流轉(zhuǎn)需要進一步規(guī)范。各地沒有完全健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。有的流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運行。對流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。合同文本還沒有統(tǒng)一。還存在土地流轉(zhuǎn)引起的糾紛現(xiàn)象。三是土地流轉(zhuǎn)的體制機制和流轉(zhuǎn)形式還不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。換言之，以土地經(jīng)營方式的變革為顯著標志的農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展需要進一步協(xié)調(diào)。

對策與建議

一是要廣泛宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學習宣傳活動，采取電視、廣播、標語、條幅、下發(fā)宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義及土地流轉(zhuǎn)政策措施，以及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民增收的實際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識。

二是積極調(diào)研，及時解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題。要把土地流轉(zhuǎn)作為一個課題，組成調(diào)研組，深入縣(區(qū))、鄉(xiāng)村和農(nóng)戶對__市土地流轉(zhuǎn)情況開展調(diào)研，及時掌握全市土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式、新辦法。

三是加強典型引導，營造土地流轉(zhuǎn)的良好轉(zhuǎn)氛圍。要把培育土地流轉(zhuǎn)典型作為促進土地流轉(zhuǎn)的重要手段，總結(jié)典型經(jīng)驗，加強引導。

四是要健全制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。健立和實施土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。確保流轉(zhuǎn)主體和行為符合有關(guān)法律和政策規(guī)定。對流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理相關(guān)備案登記;對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)讓變更手續(xù)。建立和實施土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，指導流轉(zhuǎn)雙方在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立穩(wěn)定規(guī)范的流轉(zhuǎn)關(guān)系。使用省里統(tǒng)一制定的合同文本。較大規(guī)模或涉及主體較多的流轉(zhuǎn)，必須由農(nóng)經(jīng)站指導流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，進行合同登記、鑒證。

五是重視糾紛調(diào)處，保護土地流轉(zhuǎn)。為保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，該市各縣區(qū)于2023年全部成立了農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，要充分發(fā)揮作用，把農(nóng)村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。

六是創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關(guān)規(guī)定為準繩，鼓勵農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，積極探索土地流轉(zhuǎn)合作社等土地流轉(zhuǎn)組織形式。在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自愿申請，并以土地經(jīng)營權(quán)入社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社進行集中統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。這種模式以股份制和合作制為基本形式，實行“三權(quán)分離”，即村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，土地流轉(zhuǎn)合作社擁有土地經(jīng)營權(quán)，實行社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的管理制度，農(nóng)戶按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉(zhuǎn)出來，促進高效規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村建設，又可以克服其他土地流轉(zhuǎn)形式存在的弊端，有利于提高農(nóng)民的組織化程度，維護承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主的合法權(quán)益，提高農(nóng)民分享土地增值收益，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，有利于壯大村級集體經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展。

第7篇 關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中農(nóng)村土地問題的調(diào)查報告

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化擴張，工業(yè)集中區(qū)推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌一新的背后是大量耕地被蠶食，耕地面積銳減;現(xiàn)行貨幣政策安置方式無法解決失地農(nóng)民后顧之憂，失地農(nóng)民生存難以為繼;一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，要地農(nóng)民呼聲與日俱增，引發(fā)深層次矛盾，諸多問題亟待關(guān)注和解決?？傊?，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的農(nóng)地問題是農(nóng)村發(fā)展的基本問題，對探索農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn);保護耕地，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，切實維護廣大群眾合法利益大有裨益。

一、存在問題

(一)土地糾紛頗多

七種八養(yǎng)九行當，種糧是個虧行當。這是前幾年農(nóng)民種田難以掙錢甚至賠本的真實寫照。在糧價低迷，土地效益低下，稅費過高情形下，許多農(nóng)民忍痛放棄土地。如今農(nóng)村實行稅費改革后，農(nóng)民負擔逐年減輕，國家惠農(nóng)政策出臺使農(nóng)民種田積極性空前高漲。而與此同時，以土地上利益糾紛引發(fā)諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農(nóng)民如今要地。市場經(jīng)濟條件下，許多農(nóng)民紛紛走南闖北，拋妻別子涌入都市淘金尋求致富路。舉家外出打工農(nóng)民或他因無力耕種，農(nóng)田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農(nóng)田被一些農(nóng)民拾田耕種。如今種田劃算。失地農(nóng)民為要地三番五次向鎮(zhèn)村反映，而占地農(nóng)民也不愿意出田。同時，鄉(xiāng)村干部認為，以前土地效益低下時農(nóng)民選擇打工不愿意種田，苦口婆心勸說耕種也無濟于事，最終不得不找人耕種?，F(xiàn)如今，眼見糧價上漲要地，哪有這樣便宜的事呢?

(2)昔日外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)要地。外出務工農(nóng)民將無力耕種的農(nóng)田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續(xù)，這為日后因土地的權(quán)、責、利而發(fā)生糾葛埋下伏筆。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農(nóng)田多數(shù)是無償流轉(zhuǎn)，此前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往不規(guī)范。農(nóng)民外出務工經(jīng)商或因家庭缺乏勞動力致使農(nóng)田棄耕，從而請人代耕，往往只是口頭約定的口頭協(xié)議、君子協(xié)議，未簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)民在農(nóng)田收益低的情形下，將農(nóng)田交給種糧大戶及其它農(nóng)戶代耕，耕種雙方權(quán)、責、利可分為兩種情形：第一種情形是無償?shù)?，用農(nóng)民自己的話來說是兩不找，轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民無須向代耕戶付費用，而代耕戶也不付任何報酬給轉(zhuǎn)讓方，而農(nóng)業(yè)稅由代耕戶交納。另一種情形是轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民倒貼一點錢給代耕方。在糧價低迷情況下，農(nóng)民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉(zhuǎn)合同也未經(jīng)司法部門公證，合同往往失范。而如今，中央一號文件出臺后，國家對農(nóng)業(yè)許多優(yōu)惠政策，譬如減免農(nóng)業(yè)稅費、降低農(nóng)業(yè)稅率、發(fā)放糧補、早稻補貼等，極大地調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民感受到現(xiàn)在種糧很劃算，棄耕農(nóng)民要求討要農(nóng)田復耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，因而事后往往因土地流轉(zhuǎn)合同失范發(fā)生糾葛。

(3)農(nóng)村人多地少戶口要地。前幾年，由于種田效益不明顯，甚至賠本。農(nóng)民不愿意多種田。這樣農(nóng)村形成了有田無人種的窘境?，F(xiàn)在形成鮮明對比的是，國家對農(nóng)業(yè)反哺的政策出臺，糧價上漲，讓農(nóng)民喜上眉梢，一些農(nóng)民深感還是種田劃算。農(nóng)村土地承包改革后，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農(nóng)村計劃生育管理落后，超生人口在地改時未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少戶要求調(diào)整農(nóng)田和棄耕戶要求復耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，往往因土地利益與村委會及其它農(nóng)戶發(fā)生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國國土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或村委會管理、經(jīng)營，可由村集體組織的承包經(jīng)營。同時《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)收益低下及農(nóng)民對土地關(guān)愛程度偏聽偏低情況下，一些企業(yè)和農(nóng)民利用自己的優(yōu)勢，如資金、技術(shù)，租賃外出務工農(nóng)民土地進行集中成片開發(fā)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，而村委會往往越俎代皰，將外出務工農(nóng)民棄耕承包田全部或部分收回調(diào)整重新對外發(fā)包，在農(nóng)民不知情下越位代替農(nóng)民談判、簽訂合同。農(nóng)民要地，而企業(yè)和種田大戶則認為，自己在稅改前簽訂合同，是合法的。在越位土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)田大量向企業(yè)集中，為追求利益最大化占用農(nóng)田進行種花植草，使基本農(nóng)田保護面臨嚴峻考驗;同時加劇了要地農(nóng)民與其之間矛盾。在農(nóng)村，當農(nóng)田向種糧大戶集中時，就產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會越俎代皰代替農(nóng)民簽訂合同，履行發(fā)包方權(quán)利和義務時，必須尊重農(nóng)民個人意愿。而在操作規(guī)程中，未經(jīng)農(nóng)民同意越位代簽合同，很難保證農(nóng)民自身利益。

3、管理上錯位

市場經(jīng)濟下，一些農(nóng)民外出務工無力耕種，有的農(nóng)民過去長期拖欠稅費。有的村委會以村民你自己不盡納稅及挑圩籌資義務，還享受什么權(quán)益呢?為由，強行收回農(nóng)民手中的土地重新發(fā)包給其它農(nóng)戶耕種，收取一定費用。另外，有的村為追求利益最大化，低價收回外出務工農(nóng)民土地，高價發(fā)包給一些企業(yè)或業(yè)主種植苗木、花卉，違背了現(xiàn)行國家政策。

(二)亂占、圈占，浪費土地問題始終未解決

人口，這是我國對世界作出的不朽貢獻。近年來，、國務院對土地問題嚴之又嚴，高瞻遠矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護紅線。是歷史和現(xiàn)實的客觀需求，也是踐行科學發(fā)展觀的根本要求。但近年來，我國各地小城鎮(zhèn)建設如火如荼之勢，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化面貌日新月異，千百年來農(nóng)民習慣于的鄉(xiāng)土社會正轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)社會，對于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與社會發(fā)展來說，發(fā)展小城鎮(zhèn)無疑是一個大戰(zhàn)略，同樣具體到每個小城鎮(zhèn)的建設也有個戰(zhàn)略問題。這就是在每個小城鎮(zhèn)建設過程中，如何保護好耕地問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)進程，為全面建設小康社會提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境雙重保障任務，就必須堅持在發(fā)展中保護耕地，把青山綠水留給子孫后代，把美好家園獻給人民群眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來的亂占耕地在農(nóng)村還依然普遍存在。個私企業(yè)異軍突起，無疑要占用農(nóng)地，同時勢必造成大量耕地閑置浪費;農(nóng)村空心村存在，農(nóng)民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴張，侵占農(nóng)田;更有些地方本著經(jīng)營城市就是經(jīng)營土地的觀念，發(fā)展經(jīng)濟就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地銳減。

(三)失地農(nóng)民問題成為日趨嚴峻的問題

土地承載著農(nóng)民諸多希冀，承擔著農(nóng)民社會保障功能，如土地為農(nóng)民提供了生活保障;土地作為一種商品，由于價格上漲具有增值的功能，農(nóng)民子孫后代對土地擁有繼承權(quán)。城鎮(zhèn)化過程中，許多農(nóng)民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農(nóng)民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農(nóng)民極易成為種田無地，上班無崗，低保無份的三無人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩(wěn)定帶來不安定因素。一次性補償,其補償標準雖然相對于過去也水漲船高,但與土地非農(nóng)升值相比，差之甚遠。計劃經(jīng)濟下的一次性補償,其標準低,不全面,一旦補償費用光,生活無保障,農(nóng)民心理上不能接受。對補償?shù)停r(nóng)民反映強烈，不愿田被征。另外農(nóng)村土地在被征過程中存在著同地不同價現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補償標準地區(qū)差異懸殊。千百年來農(nóng)民信奉不患寡就患不均，因土地補償標準差異，誘發(fā)農(nóng)民攀比心理。

二、成因

(一)農(nóng)民要地的背后是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務滯后

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無序、失范現(xiàn)象。一方面有農(nóng)民自身草率了事，缺乏法律意識。村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)越俎代皰替農(nóng)民簽約;另一方面則是缺乏為農(nóng)民土地承包服務的中介機構(gòu)?！掇r(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。同時《中華人民共和國國土地管理法》中相關(guān)條文也規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體或村委會管理、經(jīng)營，可由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。村委會將棄耕田、農(nóng)村死亡五保戶承包田收回向人多地少戶發(fā)包，或成片反租倒包給企業(yè)、種田大戶時，無論是出于好心，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉(zhuǎn)中須尊重農(nóng)民群眾的意愿。事實上，倘若有個能站在農(nóng)民立場，以同一個聲音為農(nóng)民服務的土地流轉(zhuǎn)服務中介機構(gòu)。這樣勢必公正、公平地維護了廣大農(nóng)民的合法利益。

(二)土地產(chǎn)權(quán)不明晰

土地產(chǎn)權(quán)又稱土地所有權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)其含義是：土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對土地占有、處分、使用、收益的權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)是物權(quán)的一種，它的主體是土地所有權(quán)，客體是土地。《中華人民共和國國土地管理法》第八條規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外;屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或村委會經(jīng)營、管理，已分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)營組織經(jīng)營、管理。事實上，法律對農(nóng)村土地闡述只是一個原則性問題，根據(jù)《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民通過承包獲取了土地使用權(quán)。在這種體制下，農(nóng)村土地的所有權(quán)實際上不明晰，農(nóng)民集體所有是一種所有權(quán)主體缺位的所有制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程中向企業(yè)、種田大戶、缺田戶集中時，就產(chǎn)生村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替農(nóng)民談判簽訂合同、協(xié)議現(xiàn)象。同時征用土地過程中，農(nóng)民作為承包人和經(jīng)營者，卻不能參與來維護自身合法利益。這實際上極易造成交易雙方主體缺位，農(nóng)民的合法利益受損。

(三)變味的政績觀，經(jīng)營城市就是經(jīng)營土地的誤區(qū)未走出

在一些人頭腦里始終存在著這樣一個思想誤區(qū)，種糧食農(nóng)民永遠富不了，要發(fā)展城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就要多上項目，就要用地。而在現(xiàn)行干部考核中，政績就是硬道理成了干部升遷的硬杠杠，要出政績，得干幾件顯山露水的政績工程，這樣馬路寬起來了，樓房高起來了，干部形象卻在百姓心中矮起來了。經(jīng)營城市，使城鎮(zhèn)面貌一新，但極易形成占地收益再占地再收益的惡性怪圈，致使保護耕地紅線成了彈簧線。農(nóng)村城鎮(zhèn)化，地從哪里來?這已成為農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展面臨一個具體而又現(xiàn)實不容回避的問題，寅吃卯糧經(jīng)營城市即經(jīng)營土地，用光子孫后代資源，其后患無窮。

(四)征地制度上的缺陷

對被征地農(nóng)民安置的方法通常有三種：首先是土地換就業(yè);其二是失地農(nóng)民集體負責安置;其三是給予一次性貨幣補償。在就業(yè)形勢日趨嚴峻情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，采取前兩種安置方式不可能實現(xiàn)的。通常情況下采取貨幣補償方式。農(nóng)民征地得到的補償依照《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用由三部分組成：一是土地補償，標準為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍;二是安置補助費為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍;三是被征用土地上附著物和青苗補償費。實際上對征地農(nóng)民是按前三年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值計算，未按照市場交換所實現(xiàn)。失地農(nóng)民的補償猶如企業(yè)買斷工齡，工人們往往享有社會保障，失地農(nóng)民失去賴以生存的土地，實質(zhì)為失業(yè)。農(nóng)民拿來到手的一畝地三、四千元補償，對農(nóng)民生計來說是杯水車薪，無法解決長久生活。其中還不乏鄉(xiāng)村層層盤剝、扣壓、占用。其實，根據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定表明：我國集體土地所有權(quán)存在基本形態(tài)，即村集體農(nóng)民集體所有、村民小組農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體三種形態(tài)的集體所有權(quán)主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權(quán)利不因為行政隸屬關(guān)系而有等級之別。因而，被征用土地的農(nóng)民集體享有獲取征地中衍生的土地效益。

三、對策

(一)建立合理的土地流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其目的就是促進土地資源開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)效益為目標。然而由于隨意終止承包合同、越位收回農(nóng)民土地，引發(fā)的土地承包糾紛已上升為農(nóng)村主要矛盾。因而必須采取措施確保農(nóng)民利益，依法保障農(nóng)民的主體地位和自主決策權(quán)。

1、把好三關(guān)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序

(2)合同關(guān)。對流轉(zhuǎn)土地，經(jīng)雙方協(xié)商后依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范管理，切實保護依法形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和農(nóng)民土地承包權(quán)。

(3)登記關(guān)。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，由承包方向發(fā)包方所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級對土地流轉(zhuǎn)情況做到準確記錄和反映土地流轉(zhuǎn)情況，并實行土地承包動態(tài)管理。

2、立足四化，促進農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)

(1)農(nóng)村土地承包長期化。土地是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的物質(zhì)資料。土地流轉(zhuǎn)的主體是擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶和其它經(jīng)營單位，客體是土地經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)。由于農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以分離，所以承包權(quán)的物權(quán)化并不排斥經(jīng)營權(quán)的流動。提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。因而以立法的形式給農(nóng)民吃定心丸，避免任意削弱、剝離農(nóng)民土地承包權(quán)。國家用法律明確農(nóng)民對土地的使用。同時也讓農(nóng)民學會用法律來維護自身合法利益。

(2)土地流轉(zhuǎn)市場化。加強土地流轉(zhuǎn)服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)中介服務機構(gòu)，多渠道收集供需信息，結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》制定促進土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同并加強合同監(jiān)管，建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務機構(gòu)，使之能代表農(nóng)民利益，給農(nóng)民國民待遇，并對農(nóng)村土地承包中的合同糾紛，做到及時處理，規(guī)范調(diào)處。

(3)土地流轉(zhuǎn)高效化、形式多樣化。應該看到土地延包后，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力，同時經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在外務工經(jīng)商農(nóng)民不愿意種田或多種田。這部分農(nóng)民在外向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)部分農(nóng)民務工經(jīng)商無暇顧及承包地，同時這些農(nóng)民也愿意將農(nóng)田轉(zhuǎn)讓出去。雖然農(nóng)村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅持農(nóng)民自愿的前提下，進行土地出讓、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式，對農(nóng)民自己因需要調(diào)整土地也應支持，通過土地流轉(zhuǎn)，促進優(yōu)化資源配置?；疽宰栽浮⒒ダ?、有償為原則，實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高效化，打破所有制、行業(yè)的界線，建立多形式、全方位的開放的流轉(zhuǎn)機制，達到優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的目的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可采取的形式有： ①轉(zhuǎn)包。指經(jīng)承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉(zhuǎn)給其它農(nóng)戶、單位，轉(zhuǎn)包后土地承包關(guān)系不變。②轉(zhuǎn)讓。指經(jīng)發(fā)包方同意，承包人自愿將部分或全部土地及原承包合同規(guī)定的權(quán)利一并轉(zhuǎn)讓給其它農(nóng)戶、單位和個人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉(zhuǎn)讓后原承包關(guān)系轉(zhuǎn)讓。③ 入股。指承包人以自己承包的土地經(jīng)營權(quán)折股加入股份制功股份合作制經(jīng)營，風險共擔，利共享。④租賃。指承包方將其土地經(jīng)營權(quán)單獨或隨同地上附著物租賃給其它農(nóng)戶、單位或個人使用，并收取租金。租賃不改變原承包關(guān)系，租賃雙方只有租金收取關(guān)系。

(4)土地流轉(zhuǎn)法制化。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。要按照依法治國方略，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)建設，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上依法管理軌道，完善農(nóng)村土地制度，依法保障農(nóng)民的主體地位及土地流煒關(guān)系。另外，還要加強執(zhí)法力度，做到有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，確保黨的農(nóng)村政策依法落到實處，使群眾反映的土地中 焦點、熱點問題得以及時處理。

(二)建立耕地保護新機制

四、多途探索和開辟新的補償方式，使用權(quán)失地農(nóng)民與城里人一樣擁有同等待遇

三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民增收問題。失地農(nóng)民最為關(guān)注的核心問題是權(quán)益保障及就業(yè)。應根據(jù)不同年齡段對象特征，實行差異性保障。18周歲以下，他們需求體現(xiàn)在教育權(quán)益上保障。18周歲-50歲左右失地農(nóng)民，短期面臨的是就業(yè)，長期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉(zhuǎn)移就業(yè)是難于上青天，他們?nèi)狈η嗄晟砩夏欠N初生牛犢不怕虎的闖勁，葉落歸根思想，對生活保障具有強烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風燭殘年，盼望過上安穩(wěn)的幸福晚年。失地后面臨生活保障，醫(yī)療保障等,要求對生活、疾病、養(yǎng)老保障。一次性貸幣補償安置一發(fā)了之，并沒考慮土地在生產(chǎn)生活中保障作用，政府責任所在就是開展失地農(nóng)民崗前培訓，建立失地保障舉措，解決后顧之憂，讓失地農(nóng)民失地不失望。

(1)各地要學會用加法來為失地農(nóng)民增加收入，就要求抓好失地農(nóng)民素質(zhì)培訓，通過政策傾斜加長失地農(nóng)民就業(yè)的短板。教育作為一項重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對此政府要根據(jù)失地農(nóng)民素質(zhì)狀況，按不同行業(yè)、工種，對失地農(nóng)民進行培訓，拓寬失地農(nóng)民打工空間，對年齡大、文化低的進行短、平、快的培訓，掌握一技之長;對具有初高中文化的青年農(nóng)民，培訓時與大中專學校聯(lián)合造艦，進行電腦操作與維護、機械加工、服裝加工等技能培訓，使他們由體力型向智力型轉(zhuǎn)變，即需要什么工種?用工單位和企業(yè)開出訂單，政府隨即開出菜單，選出符合要求的農(nóng)民進行專業(yè)技能培訓，培訓合格后再向企業(yè)輸送、推介，而培訓失地農(nóng)民的陽光工程和聯(lián)系費用則由政府埋單，不增加失地農(nóng)民任何負擔。

(2)對公益事業(yè)建設用地采取征購方式，提高補償標準，充分考慮土地作為財產(chǎn)的市場價格及農(nóng)民人去土地后的就業(yè)保障和社會保障等因素，確立合理的補償標準。

(3)為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險，使之老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、子有所教，既解決失地農(nóng)民后顧之憂，穩(wěn)定思想情緒，又保證社會的安定。

(4)加快小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，擴大失地農(nóng)民進進城務工就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民進城居往，經(jīng)商創(chuàng)造條件。

第8篇 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報告

經(jīng)過改革開放二十余年的洗禮,目前農(nóng)村經(jīng)濟已進入不斷向市場經(jīng)濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐,農(nóng)村經(jīng)濟已逐步出現(xiàn)這樣一個明顯特點:土地活則經(jīng)濟活,土地流轉(zhuǎn)正成為推動農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)新一輪發(fā)展的“興奮點”。

我縣作為一個欠發(fā)達的內(nèi)陸山區(qū)農(nóng)業(yè)縣,如何緊緊把握農(nóng)崐村經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢,積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)方式和途徑,促進農(nóng)村土地規(guī)范、高效流轉(zhuǎn),全面盤活、開發(fā)利用好土地這一與發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)系至關(guān)密切、潛能極為巨大的生產(chǎn)要素,對加快發(fā)展縣域經(jīng)濟具有重大的現(xiàn)實意義。帶著這一課題,我們對全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況的進行了一次認真的調(diào)查。

一、我縣土地流轉(zhuǎn)的基本特點和成效憗

據(jù)不完全統(tǒng)計,我縣土地的流轉(zhuǎn)面積達7.62萬畝,其中耕地1.8萬畝,山林3.5萬畝,果園2.2萬畝,水面0.12萬畝。調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)較好的主要.中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉(xiāng)鎮(zhèn),這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的面積約占全縣的54%,其中土地流轉(zhuǎn)較好的坪村鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地1532畝(其中耕地816畝,山地400畝,水面316畝)。綜觀我縣土地流轉(zhuǎn)情況的,主要具有三個明顯的特點:

1、流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大。從1995年實行第二輪土地承包責任制以來,我縣土地流轉(zhuǎn)的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉(zhuǎn)面積不到2.1萬畝,今年已達7.62萬畝,增長了3.5倍。特別是近兩年來,初步出現(xiàn)了由小塊流轉(zhuǎn)向成片規(guī)模流轉(zhuǎn)的新變化。據(jù)不完全統(tǒng)計,全縣一次性流轉(zhuǎn)崐面積達20畝以上的就有370余宗。

2、流轉(zhuǎn)的形式不斷豐富。據(jù)調(diào)查,我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有五種形式:一是委托代管,即外出務工的農(nóng)戶委托親戚、朋友、鄰居耕種,稅費負擔與收益分配由代管人與委托人簽訂書面或口頭協(xié)議商定,全縣有80%以上的屬崐于這種形式。二是反租倒包,即鄉(xiāng)、村.體根據(jù)結(jié)構(gòu)調(diào).等需要將承包戶的土地租過來,然后又轉(zhuǎn)租給原承包戶或其他農(nóng)戶。如堡子鎮(zhèn)政府租賃該鎮(zhèn)新店村、樓落村農(nóng)戶的200畝稻田,然后又轉(zhuǎn)租給原來的農(nóng)戶或其他農(nóng)戶,用來.中連片開發(fā)無籽西瓜。三是股份合作,即.體或個人以土地入股,與他人或單位進行共同開發(fā)經(jīng)營,分享效益。如林城鎮(zhèn)大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術(shù)和資金,連山鄉(xiāng)宋家洲村的9戶農(nóng)戶以118畝稻田入股,實行股份合作,共同開發(fā)優(yōu)質(zhì)葡萄。這種分戶管理的股份合作形式既解決了種田大戶無田可種的矛盾,又解決了田主缺資金、缺技術(shù)搞開發(fā)的矛盾。四是.體重新發(fā)包或轉(zhuǎn)包,即村組將.體“四荒地”、農(nóng)戶棄耕拋荒的土地重新發(fā)包或轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶。如團河鎮(zhèn)向陽村以150元/畝的租金,承包了該村120畝土地(其中耕地80畝,河灘荒地40畝),經(jīng)..后崐以2.5萬元/年的租金,發(fā)包給本村3戶農(nóng)戶,規(guī)劃用于建崐立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養(yǎng)殖場。憘五是對外招租,憗即村崐組.體將.中連片的低產(chǎn)田,或?qū)?體原來統(tǒng)一經(jīng)營或承崐包的山林、果園、水面及荒地,以招標的形式租給大戶經(jīng)營。團河鎮(zhèn)官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發(fā)包崐給兩名洪江籍的農(nóng)戶,承包期20年,承包者帶資金和技術(shù)落戶團河,發(fā)展板栗和臍橙等優(yōu)質(zhì)水果。此外,拍賣、以租抵債等形式在土地流轉(zhuǎn)中也占有一定的比例。

3、土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)逐漸增多。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,土地潛能的不斷釋放,許多能人大戶已不滿足于本地有限的土地資源,從而使土地跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大,土地經(jīng)營逐步打破了傳統(tǒng)的區(qū)域界限。據(jù)初步統(tǒng)計,全縣跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的土地已達1.9萬畝,占全縣流轉(zhuǎn)土地的25.2%。僅團河鎮(zhèn)就對外(外縣)招租1100余畝。連山、坪村、林城鎮(zhèn)等交通方便的鄉(xiāng)鎮(zhèn),對外更具吸引力。地靈鄉(xiāng)的草莓大戶吳國華就到坪村承包了稻田20畝,在國道邊發(fā)展草莓;若水鎮(zhèn)的胡清在連山承包30多畝耕地,同時轉(zhuǎn)戰(zhàn)懷化鴨嘴巖租賃荒山發(fā)展脆蜜桃。

我縣土地流轉(zhuǎn)雖然起步較晚,但產(chǎn)生的效益和影響是十分明顯和積極的。一是推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào).。不少能人租賃.體或個人的土地,不再局限于耕種質(zhì)次效低的農(nóng)作物,而是逐步傾向于作物耕種的多樣化、規(guī)?；?由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉(zhuǎn)向耕種優(yōu)質(zhì)水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉(zhuǎn)中已涌現(xiàn)出了一批調(diào).結(jié)構(gòu)的“排頭兵”,為推動全縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào).作出了示范。如坪村鎮(zhèn)大順村張光前崐等6戶農(nóng)戶承包耕地84畝,全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等,帶動了當?shù)剞r(nóng)民調(diào).產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加快了全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào).的步伐。在他們的帶動下,全鎮(zhèn)有120多戶農(nóng)崐戶參與承包土地300多畝,用于種植無籽西瓜,獲得了很好的收益。憘二是促進了農(nóng)村剩余勞力的合.轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)一方面催放了土地的巨大潛能,同時又進一步解放了勞動力。據(jù)不完全統(tǒng)計,全縣大約有2萬余名農(nóng)村勞動力將耕地崐以流轉(zhuǎn)的形式處理后,紛紛外出經(jīng)商、開店、打工,從而有效解決了目前農(nóng)村勞力過剩、棄耕拋荒現(xiàn)象嚴重的問題。崐憘?cè)翘岣吡送恋厥褂脙r值。土地合.流轉(zhuǎn)后,土地逐步向大戶和能人.中,經(jīng)營者實現(xiàn)了市場化、規(guī)模化的生產(chǎn),崐改變了農(nóng)村經(jīng)濟長期存在的品種老化、管理落后、經(jīng)營小崐打小鬧的不良布局,使土地的潛能得到了大幅度的釋放。崐如坪村鎮(zhèn)農(nóng)戶張崇華承包了32畝耕地,用來種植無籽西瓜,崐今年產(chǎn)值達2.8萬元,而32畝耕地用于種植水稻總收入僅1.崐4萬元,只有種植無籽西瓜的50%。

四是培植了一批農(nóng)村崐大戶。憗隨著土地流轉(zhuǎn)的推進,生產(chǎn)要素不斷向生產(chǎn)大戶和崐能人.中,實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,使生產(chǎn)大戶和能人有了“用武之地”,一批發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的大戶脫穎而出。目前,全縣承包5畝土地以上的經(jīng)營大戶就有2100余戶。黃茅鄉(xiāng)白洋村陸明建等9戶農(nóng)民于1997年租賃本村300畝荒山,承包30年,至今已累計投入資金11萬元,栽種優(yōu)質(zhì)板栗20__株,優(yōu)質(zhì)梨樹3000多株,楊梅、碰柑、脆蜜桃等崐1000多株,預計進入盛果期產(chǎn)值可達25萬元以上,可以為15人以上提供勞動就業(yè)機會。

二、我縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題憗

我縣的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過幾年的發(fā)展,取得了一定成效,推動了了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,但是由于思想意識、機制束縛崐等因素的影響,我縣土地流轉(zhuǎn)仍存在許多突出的問題,這些問題嚴重影響了我縣土地合.、規(guī)范、高效流動。這些崐問題主要表現(xiàn)在:一是土地流轉(zhuǎn)的組織引導乏力。憗我縣土地流動主要是農(nóng)戶自發(fā)進行的,個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導,至今沒有規(guī)范的政策指導操作,沒有明確具體的部門規(guī)范管理,致使我縣農(nóng)村土地難以實現(xiàn)規(guī)范、有序和高效流轉(zhuǎn)。二是土地流轉(zhuǎn)的市場培育滯后。全縣干部群眾“土地市場”的觀念十分淡薄,縣、鄉(xiāng)、村三級都沒有建立為土地流轉(zhuǎn)服務的中介組織,崐市場培育嚴重滯后,從而導致土地流轉(zhuǎn)的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉(zhuǎn)的檔次不高。主要表現(xiàn)在兩個方面:其一是流轉(zhuǎn)的形式檔次不高。我縣土地流轉(zhuǎn)絕大部分仍屬最低層次的委托代管形式。在我縣7.62萬崐畝流轉(zhuǎn)土地當中,委托代管形式占82.4%以上。堡子鎮(zhèn)流崐轉(zhuǎn)的5畝土地當中,委托代管形式流轉(zhuǎn)的就達1000余畝,占流轉(zhuǎn)總面積的81%,其它形式流轉(zhuǎn)的僅占19%。而實踐崐證明,低層次的委托代管所產(chǎn)生的效益仍然是比較低的。其二是流轉(zhuǎn)地的開發(fā)檔次不高。許多流轉(zhuǎn)地仍處于自發(fā)的、粗放的、低層次的經(jīng)營狀態(tài),流轉(zhuǎn)規(guī)模小、投入低、科技崐含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮(zhèn)一戶居民低崐價承包了8畝良田,但一年四季都是栽種一些“大路菜”,幾分至2角錢一斤,效益很低,連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉(zhuǎn)的管理欠規(guī)范。由于至今沒有指導性文件,沒有具體的部門組織管理,導致土地流轉(zhuǎn)的管理欠規(guī)范。主要表現(xiàn)在:流轉(zhuǎn)雙方忽視必要的法律手續(xù);交易監(jiān)督滯后,.體“暗箱操作”仍有發(fā)生;流崐轉(zhuǎn)服務體系欠完善,流轉(zhuǎn)的檔案、信息、價格都沒有規(guī)范崐建立;利益保障還比較乏力,一些流轉(zhuǎn)地的經(jīng)營者反映要進一步寬松環(huán)境,支持他們生產(chǎn)發(fā)展。

三、促進我縣土地合.有序流動的對策建議

根據(jù)我縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題,我縣要實現(xiàn)崐土地的規(guī)范高效流轉(zhuǎn),應從以下幾個方面下功夫:

1、提高認識,將推進土地流轉(zhuǎn)作為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟新崐一輪大發(fā)展的關(guān)鍵來抓。土地是最重要、也是最基本的生崐產(chǎn)要素,“土能生萬物,地可發(fā)千祥”就高度概括了土地崐的巨大潛能。但從新的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢來看,離開了土崐地流轉(zhuǎn),土地的潛能發(fā)揮受到了極大的束縛。長期形成的崐土地平均擁有、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)機械統(tǒng)一的模式已明顯不崐適宜農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局崐面,就必須讓土地流轉(zhuǎn)活起來。因此,各級黨委、政府和崐涉農(nóng)部門要切實提高對土地流轉(zhuǎn)的認識,要充分認識土地崐流轉(zhuǎn)對合.配置農(nóng)村土地資源,推動農(nóng)村經(jīng)濟新一輪發(fā)展崐的重大意義的認識,充分認識土地流轉(zhuǎn)是進一步深化和完崐善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制改革的需要,切實加強對土地流轉(zhuǎn)的崐領(lǐng)導。要大力解放思想、轉(zhuǎn)變觀念,牢固樹立“土地市場”崐的觀念,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式和職能,利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式,大力活化土地這一生產(chǎn)要素,積極崐加快土地流轉(zhuǎn)的進程。

2、強化宣傳和引導,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自土地是農(nóng)民的命根子,群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此,崐要抓好土地流轉(zhuǎn),必須千方百計調(diào)動廣大群眾的積極性。崐憘一是要加強對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實意義的宣傳。憗要充分利用電視、崐廣播、墻報等多種形式加強對土地流轉(zhuǎn)意義的宣傳,通過崐宣傳,讓廣大農(nóng)民群眾充分認識盤活農(nóng)村土地對發(fā)展農(nóng)村崐經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的重要性。基層干部要深入村組,深崐入到土地流轉(zhuǎn)過程當中,向群眾講清盤活土地與固守原有崐土地甚至棄耕拋荒的利弊,通過前后效益對比,提高農(nóng)民崐對土地流轉(zhuǎn)的重要性的認識。憘二是要加強對土地流轉(zhuǎn)典型崐的宣傳。憗對那些在土地流轉(zhuǎn)過程中,觀念較新,經(jīng)營效益崐較好的經(jīng)營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳,切實崐發(fā)揮典型的帶動作用。通過宣傳,讓更多農(nóng)村或城鎮(zhèn)的富崐余勞動力感到經(jīng)營土地有利可圖,從而自覺投入到土地流崐轉(zhuǎn)當中,利用好土地資源,推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。憘?cè)歉鲘娂夵h委政府、基層干部要善于調(diào)動農(nóng)戶的積極性。

第9篇 2023年農(nóng)村土地調(diào)查報告

農(nóng)村土地糾紛案件審理情況調(diào)查報告

建設社會主義新農(nóng)村是從全面建設小康社會的目標出發(fā)作出的重大決策，也是一項惠及廣大農(nóng)民的民心工程。在推進新農(nóng)村建設中，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)實行一系列優(yōu)惠政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民依靠土地勤勞致富的積極性，土地作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，在新形勢下地位更加重要。江北區(qū)屬重慶市主城區(qū)之一，轄9街3鎮(zhèn)，除魚嘴、復盛、五寶三個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)外，其它街道包含有部分農(nóng)村。轄區(qū)農(nóng)村地處城市周邊，農(nóng)村土地開發(fā)、流轉(zhuǎn)頻繁，伴隨而來的是涉及農(nóng)村土地承包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)、開發(fā)建設等方面的糾紛案件迅速增多。開展農(nóng)村土地糾紛案件專題調(diào)研，分析審理農(nóng)村土地案件中出現(xiàn)的新情況、新問題，總結(jié)審判經(jīng)驗，對充分發(fā)揮人民法院的審判職能作用，更加妥善地審理好農(nóng)民土地糾紛案件，增強服務新農(nóng)村建設的自覺性、主動性、實效性，為建設社會主義新農(nóng)村提供有力司法保障，具有十分重要的作用 。

一、農(nóng)村土地糾紛案件的基本情況

近年來，隨著城市建設發(fā)展，城郊農(nóng)村土地開發(fā)日趨活躍，由此引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛案件已經(jīng)成為法院審理的重點和難點案件之一。至5月，我院受理農(nóng)村土地糾紛案件26件。其中3件；5件；6件；1-5月12件。農(nóng)村土地糾紛案件是與農(nóng)民對土地的重視程度，農(nóng)民的法律意識，國家土地法律政策的調(diào)整，土地價值提升相關(guān)聯(lián)的。

（一）農(nóng)村土地糾紛案件的特點

一是案件數(shù)量逐年上升。特別是國家取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村土地價值凸顯，土地糾紛案件上升勢頭迅猛。僅今年前5個月，我院受理的農(nóng)村土地糾紛案件就占到近三年來同類案件的46.2%。二是案件類型日益呈現(xiàn)出多樣性。以前的案件，矛盾比較單一，主要集中在土地被國家開發(fā)征用后，土地補償金、安置費、青苗和附著物補償費分配方面，以后，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、違規(guī)收回土地、離婚分割承包地等類型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關(guān)系日趨復雜。以前的土地糾紛案件訴訟主體單一，主要是作為土地承包者的農(nóng)民與所在村社，以來逐步擴展到承包戶家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉(zhuǎn)租用人之間，部分案件存在原、被告和第三人等多方當事人。案件既是合同糾紛又有侵權(quán)行為，法律關(guān)系也更加復雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪事件。大規(guī)模開發(fā)征占農(nóng)業(yè)用地，影響眾多農(nóng)民的切身利益，容易引發(fā)集體訴訟。這類案件牽涉面廣，案件的復雜疑難程度和社會影響大，稍有不慎容易導致群體性上訪事件。

（二）農(nóng)村土地糾紛案件的主要類型

最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，明確了人民法院作為民事案件受理農(nóng)村土地糾紛案件的五種情形：農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛以及對承包地征收補償費分配引起的糾紛，這是法律上比較宏觀的劃分。從我院受理案件情況分析，土地糾紛案件主要表現(xiàn)為以下七種具體類型：

1.村民之間轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛。法律規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可依法采取轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)民把自己的承包土地轉(zhuǎn)包給其他村民耕種，在履行轉(zhuǎn)包協(xié)議中發(fā)生矛盾，雙方不能協(xié)調(diào)一致，訴請法院解決。這類案件從爭議根源來看又表現(xiàn)出多樣性。一是因轉(zhuǎn)包地被開發(fā)或出租后補償費歸屬問題發(fā)生矛盾。轉(zhuǎn)包土地被開發(fā)或租用后，土地補償費、青苗費、附著物賠償費歸原承包人所有或是歸現(xiàn)耕種人享有，雙方莫衷一是，基層組織又協(xié)調(diào)不了。二是在轉(zhuǎn)包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉(zhuǎn)包合同后，轉(zhuǎn)包方在地上種植花木、經(jīng)濟作物等，引起原承包人不滿。原承包人見效益較好，想提前收回土地，便以影響土地肥力為由，阻止轉(zhuǎn)包人在該耕地上種植經(jīng)濟作物和綠化樹木，雙方發(fā)生糾紛。原承包戶要求解除轉(zhuǎn)包協(xié)議，收回承包地。

2.村民與村社之間履行特殊承包合同引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費產(chǎn)生糾紛。村民承包集體所有的魚塘等，在合同履行中，承包戶以村社提供的魚塘不符合使用條件,自己未獲得預期收益為由，減扣或拒付承包費，其他村民對此不滿，社里起訴要求給付租金。二是承包果園開發(fā)后因賠償款分配引起糾紛。村民承包集體所有的果園并添加種植果樹，合同期限屆滿前果園土地被國家開發(fā)征用，果樹賠償款歸誰引起爭議。社里稱賠償款是國家賠給社里的，與承包個人無關(guān)。承包人則認為自己在承包期內(nèi)添植了果樹，又為培育果樹付出了辛勤的勞動，要求分得相應款項。三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛。承包人與村社簽訂協(xié)議承包集體所有的荒地種植果樹、林木，后來由于城市擴張，承包戶未種植果樹、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公憤，社里為平息矛盾起訴承包人要求收回土地。

3.離婚分割承包地引起的糾紛。以前的離婚案件中由于雙方都未提出土地問題，法院處理離婚案件時一般不主動涉及承包地分割。近年來由于土地價值大增，當事人因離婚提出承包地分割的情況較為普遍。有的是在離婚案件審理中要求一并分割承包地，有的是在離婚后單獨提起承包地分割的訴訟。

4.土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶同意，社里把土地集中對外流轉(zhuǎn)（多為出租），合同履行中個別原承包人認為租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由，訴請撤銷村集體與他人簽訂的出租協(xié)議，恢復土地承包經(jīng)營權(quán)。這類案件涉案人數(shù)眾多，涉及多方當事人利益，處理起來頗為棘手。

5. 未按程序發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛。村社干部隨意將農(nóng)民的承包地另行發(fā)包給他人，侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的案件大量存在。一是原承包人把土地轉(zhuǎn)包或借給他人耕種后，村社直接將土地發(fā)包給耕種人。如有的原承包戶把土地借給其他人耕種，農(nóng)稅、提留等由耕種人交納，在第二輪土地承包時，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地發(fā)包給耕種人，原承包人請求歸還土地時，才發(fā)現(xiàn)自己的承包地早已被另行發(fā)包給他人。原承包人遂以村社侵權(quán)，向法院起訴訟請求返還承包地。二是村社干部濫用職權(quán)隨意調(diào)整承包地，侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。

6.因客觀情況發(fā)生無法預料的重大變化致土地流轉(zhuǎn)租金低廉誘發(fā)的糾紛。這類案件主要表現(xiàn)在其他方式承包中。涉及集體所有的林地、荒山等，約定承包時間很長，一般為50年。由于簽訂合同在中央出臺系列惠農(nóng)政策措施之前，土地價值還未充分體現(xiàn)出來，約定租金中含有上交國家的稅費，隨著免征農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)補貼政策的落實，純受益性質(zhì)的租金水平大大降低，造成顯失公平的結(jié)果，引起村民普遍不滿，村社向法院提起訴訟，請求解除合同。

7.村社收回外出打工人員承包地引發(fā)的糾紛。農(nóng)民在外打工并在城里買房安家，舉家遷移出原籍，村社以承包人戶口已不在農(nóng)村為由收回土地，承包人不服向法院起訴要求廢除村社決定，恢復土地承包經(jīng)營權(quán)。

二、我院審理農(nóng)村土地糾紛案件遵循的主要原則

農(nóng)村土地糾紛案件涉及理論復雜、政策性強、敏感度高、處理難度大，妥善處理土地糾紛不單純是法律問題，而是關(guān)乎維護農(nóng)民合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村建設的重大社會問題。把握好農(nóng)村土地糾紛案件審理的總體原則，對于妥善處理這類案件十分必要。

1.保護農(nóng)民土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與合法流轉(zhuǎn)。按照我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民擁有法律賦予的長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，在法定承包期限內(nèi)，任何組織和個人不得違法調(diào)整和收回承包地，不得違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地，這是審理農(nóng)村土地糾紛案件應把握的基本原則。

2.把握好法律與政策的關(guān)系。在我國，政策和法律有著統(tǒng)一的指導思想、政治方向和利益基礎(chǔ)，本質(zhì)上是一致的，在出現(xiàn)法律空白時相應的政策可以給予補充。但是，政策與法律在制定機關(guān)和程序、表現(xiàn)方式、實施方式、效力范圍等方面都存在區(qū)別，政策和法律各有其獨特的不能互相取代的調(diào)整機制。在法律沒有修改之前，應當堅持依法辦事，假如必須按照政策辦事，也不能損害公民在法律結(jié)構(gòu)中所取得的合法權(quán)益。國家土地政策是國家有關(guān)部門針對土地利用、開發(fā)情況，土地政策運行中出現(xiàn)的問題的政治決策和對策。在目前農(nóng)村土地糾紛處理方面，政策的調(diào)節(jié)作用相當強_。法律調(diào)節(jié)具有強制性，政策具有導向性，處理二者關(guān)系應堅持政策調(diào)節(jié)服從法律調(diào)節(jié)，在法律沒有規(guī)定或法律與政策存在沖突時，應當按照法律原則正確適用相關(guān)政策。

3.正確處理法律、政策與村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系，力求法律效果與政治效果、社會效果的統(tǒng)一。從我國的國情來看，除了政策、法律對農(nóng)村土地的調(diào)整、規(guī)范，還普遍存在農(nóng)村村民自治與鄉(xiāng)規(guī)民約的非正式規(guī)范。村民自治是隨著農(nóng)村民主與法制建設的推進而產(chǎn)生的，是村民自主解決農(nóng)村公共問題，進行公共管理，提供良好公共服務的重要制度安排。1998年通過的《村民委員會組織法》，為村民自治奠定了基本的法律基礎(chǔ)。按照規(guī)定，涉及村民利益的事情，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，這些事項包括從農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益的使用；村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設方案；村民的承包經(jīng)營方案；宅基地的使用方案等。鄉(xiāng)規(guī)民約是指作為農(nóng)村村民自治的一種調(diào)整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的規(guī)范。由于農(nóng)村土地問題的復雜性，在法律、政策進行宏觀調(diào)整的同時，有時發(fā)揮微觀意義上村民自治和鄉(xiāng)規(guī)民約的作用非常必要。《村民委員會組織法》第二十條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”可見，鄉(xiāng)規(guī)民約必須合法且僅作為政策法規(guī)的補充，不能凌駕于法律之上。審理農(nóng)村土地糾紛案件時既要充分尊重村民自治的權(quán)利和鄉(xiāng)規(guī)民約的既定事實，又要對借村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約之名制定土政策侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為堅決依法糾正，實現(xiàn)法律效果和政治效果、社會效果的統(tǒng)一。

4.堅持司法為民原則。首先，運用多種手段加強訴訟調(diào)解。審理農(nóng)村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾，構(gòu)建和諧為目標，把調(diào)解作為處理土地糾紛案件的必經(jīng)程序，靈活運用從審判經(jīng)驗中總結(jié)出來的“親情感化法、法理疏導法、利益誘導法、權(quán)衡利弊法”等多種手段，依靠村委會、基層政府信訪部門、司法所、人民調(diào)解組織出面協(xié)調(diào)，把調(diào)解工作貫穿于整個訴訟過程。其次，做好判后答疑。農(nóng)村當事人法律素質(zhì)相對較低，對法院裁判文書理解困難，有必要在案件宣判后向其解釋判決的理由，力爭服判息訴。第三，巡回審理、開展法制宣傳、提供司法救助，保障農(nóng)民合法權(quán)利。實行巡回審理，就地辦案，為農(nóng)民訴訟提供方便，并組織農(nóng)民群眾旁聽，提高他們對土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到審理一案，教育一片的社會效果。對部分經(jīng)濟困難的當事人，給予司法救助，及時辦理減、緩、免交訴訟費用，保證其打得起官司。

5.延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬能的，土地糾紛案件原因復雜社會影響面廣，許多案件反映的是農(nóng)村帶普遍性的問題，單靠司法手段不能解決問題，有時會出現(xiàn)“案結(jié)事未了”的情況，應當及時將案件審理中遇到的新情況、新問題向黨委、政府及農(nóng)村基層組織提出司法建議書，加強和改進農(nóng)村土地工作、解決突出問題，保證當事人合法權(quán)益的實現(xiàn)。

6. 堅持公平正義理念，確保案件質(zhì)量。審理農(nóng)村土地糾紛案件，要切實做到公開、公正，通過程序公正，確保案件實體公正，尤其在案件處理結(jié)果上要體現(xiàn)出公平正義。

三、審理農(nóng)村土地糾紛案件的幾個問題

農(nóng)民擁有法律賦予的長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，在法定承包期限內(nèi)，任何組織和個人不得違法調(diào)整和收回土地，不得違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地，對沒有具體法律、政策為審理依據(jù)的土地糾紛案件，應當從維護承包人合法權(quán)益出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)有法律和政策的基本精神，妥善處理。近年來，我院通過審理的農(nóng)村土地糾紛案件，有力地維護了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展，收到了良好的法律效果和社會效果。我們認為，農(nóng)村土地糾紛案件的審判實務中，應重點處理好以下幾個問題。

1.準確界定農(nóng)村土地糾紛案件的案由。目前農(nóng)村土地糾紛案件的案由不具體明確，一般做法是統(tǒng)一以土地承包糾紛案件立案，案由比較籠統(tǒng)，不能準確反映案件實質(zhì)，也不能從案由上提示處理方式的區(qū)別，不利于建立詳細的司法統(tǒng)計臺帳。應結(jié)合農(nóng)村土地糾紛問題發(fā)生的特點，在案由上準確細分，使其能夠反映案件糾紛的實質(zhì)特點，便于正確適用法律。結(jié)合審判實踐，我們認為主要應作如下區(qū)分：（１）農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件。凡農(nóng)業(yè)承包合同的當事人，因農(nóng)業(yè)承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發(fā)生糾紛，一方當事人向人民法院提起訴訟的，案由應確定為農(nóng)業(yè)承包合同糾紛。這類案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管轄。共同承包，人數(shù)眾多的應當推選代表人進行訴訟。推選不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。（２）承包經(jīng)營權(quán)糾紛。公民、集體對集體或國家所有的由集體經(jīng)濟組織使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)（占有、使用或收益的權(quán)利）受法律保護。因發(fā)包人、承包人之外的第三人違反法律規(guī)定，侵害承包人的土地經(jīng)營權(quán)而引發(fā)的糾紛，應當以承包經(jīng)營權(quán)糾紛立案。與農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的區(qū)別在于它是侵權(quán)類糾紛，農(nóng)業(yè)承包合同糾紛屬合同類糾紛，適用法律大不相同。（３）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議糾紛。法律規(guī)定通過家庭承包取得的土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當事人因轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換土地承包經(jīng)營權(quán)，在履行流轉(zhuǎn)協(xié)議過程中發(fā)生的糾紛，應當以承包經(jīng)營權(quán)流專協(xié)議糾紛案由了立案。（４）請求確認土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效糾紛。凡農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的成員或者村民委員會的村民，認為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會違反法律規(guī)定，將集體所有的土地轉(zhuǎn)讓給他人而損害農(nóng)民利益，一方起訴請求確認土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效的，應以請求確認土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效糾紛立案。這類案件多為群體性糾紛或集團訴訟。

2.關(guān)于外出務工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)問題。農(nóng)民進城打工，在城里購房置家的情況越來越多，這部分人雖然成了“城里人”，但不會輕易放棄在農(nóng)村的承包土地。外出務工農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護，我國《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，在法定承包期內(nèi)，除承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口外，一律不得收回土地?？梢?，對外出務工農(nóng)民土地收回問題，法律是嚴格限定了條件的，對實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會以人地矛盾突出為由，放寬條件收回外出務工農(nóng)民土地發(fā)包給他人的行為應予禁止。凡遇此種情況，外出務工農(nóng)民起訴請求還回承包地的法院應予支持。

3.關(guān)于違背農(nóng)民意愿強迫流轉(zhuǎn)土地問題。法律規(guī)定承包方依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自主權(quán)，不受任何組織和個人的妨礙或強迫。未經(jīng)承包方書面委托，發(fā)包方和其他組織、個人不得代表承包方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，或者借口經(jīng)過民主議定實行少數(shù)服從多數(shù)強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的，流轉(zhuǎn)關(guān)系無效。農(nóng)戶起訴要求收回返還被強迫流轉(zhuǎn)的承包地的，法院應當保護。

4.關(guān)于以拋荒為由收回農(nóng)戶承包地的問題。承包方棄耕拋荒土地有復雜的原因，特別是以前農(nóng)業(yè)稅賦較重，許多農(nóng)民認為外出打工比在家種地劃算，導致一些土地荒蕪。從法律和政策來看，無論是《土地承包法》或《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，以及國務院《關(guān)于盡快恢復摞荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》或《關(guān)于妥善解決當前土地承包糾紛的緊急通知》，都未規(guī)定可以收回拋荒的承包地。據(jù)此，審判實踐中，應從維護土地承包經(jīng)營權(quán)人利益出發(fā)，對《農(nóng)村土地承包法實施》以前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回農(nóng)戶拋荒承包地，現(xiàn)在承包方起訴要求返還承包地的請求，原則上應予支持。

5.關(guān)于出嫁女、上門婿承包地問題。出嫁女和上門婿的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護，無論其土地承包經(jīng)營權(quán)是結(jié)婚后從新居住地取得，還是保留結(jié)婚前取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，總的原則是不能使其權(quán)利落空。在個案處理中可以區(qū)別情況對待：對承包期內(nèi)當事人結(jié)婚后從新居住地取得承包土地的，發(fā)包方可以收回其原承包地；對結(jié)婚后在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。

6.關(guān)于客觀情況變化致合同履行顯失公正的問題。涉及土地流轉(zhuǎn)的合同，簽約時只能考慮到當時的社會經(jīng)濟條件和法律、政策背景，雙方權(quán)利義務的約定適合于合同簽訂時的情況。但是，土地問題受社會經(jīng)濟發(fā)展和國家政策變化影響極大，不同時期客觀條件的變化，國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)政策的調(diào)整，往往會打破合同雙方權(quán)利義務的平衡關(guān)系，使得土地流轉(zhuǎn)合同繼續(xù)履行失去了公平基礎(chǔ)，從而引發(fā)糾紛案件。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條，借鑒了情勢變更原則，為解決相關(guān)問題提供了法律依據(jù)。實踐中，有的發(fā)包人起訴要求確認合同無效，但案件的實質(zhì)并非合同無效，而是客觀情況發(fā)生了重大變化，法院在審理此類案件時不能輕易否定合同的效力，破壞合同的嚴肅性；但如果駁回原告請求，繼續(xù)履行合同，則不利于保護農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，法官應對當事人進行法律釋明，原告變更訴訟請求后，法院可以分析發(fā)生變更的客觀情況，按照公平原則處理，從法律效果和社會效果兩方面，使案件得到妥善處理。

7.關(guān)于案件審理中證據(jù)適用問題。農(nóng)村土地糾紛案件當事人的證據(jù)能力一般較差，而且土地糾紛案件的成因也比較復雜，審理中對證據(jù)的認定應把握兩個方面：一是按照農(nóng)村實際，注重經(jīng)驗法則的運用；二是在遵從《證據(jù)規(guī)則》相關(guān)規(guī)定的前提下，適當增加依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的力度，盡可能在使用證據(jù)時符合客觀真實。

四、解決農(nóng)村土地糾紛問題的建議

當前，農(nóng)村土地糾紛問題突出，反映到法院案件中來的只是一部分。要從根本上解決這些實際存在的土地糾紛問題，僅靠法院運用司法程序是不夠的，必須建立綜合治理機制，納入統(tǒng)籌安排，健全防范機制，及時排查、發(fā)現(xiàn)和消除涉及農(nóng)村土地問題的不安定因素,為社會主義新農(nóng)村建設各項工作的順利推進創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

1.加強農(nóng)村土地問題的法律研究。在建設社會主義新農(nóng)村進程中，必須圍繞農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展大局，有針對性地開展農(nóng)村土地問題調(diào)研活動，發(fā)現(xiàn)和分析涉及農(nóng)村土地方面的新情況、新問題。從政策和法律的層面積極探索新形勢下避免和處理農(nóng)村土地糾紛問題的新機制、新方法。雖然最高院出臺了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土承包糾紛案件法律適用問題的解釋》，為審理土地承包、流轉(zhuǎn)、集體收益分配等提供了依據(jù)，但一些爭議較大，未形成共識的問題仍未加規(guī)范，有的問題需要在物權(quán)法中加以明確，而農(nóng)地問題研究滯后，不能適應農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，急需高度重視。

2.充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用。加強農(nóng)村基層村黨支部和村民委員會組織建設，增強其權(quán)威性和凝聚力，使其在管理農(nóng)村各項事務，特別是處理土地糾紛問題中發(fā)揮更大的作用。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導者和組織者，要學會在新的歷史條件下做好農(nóng)民和農(nóng)村工作的方法，不斷規(guī)范自身行為，依法行政，以良好的形象帶動群眾，取信于民。要依法管理農(nóng)村與土地相關(guān)的承包合同。農(nóng)村所有經(jīng)濟活動，特別是涉及農(nóng)民利益的土地承包、土地流轉(zhuǎn)等，凡是能夠用合同管理的，都要依法納入合同管理。簽訂農(nóng)村承包合同，必須堅持合法、平等、自愿的原則，嚴禁損害群眾和集體利益，逐步將農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務納入法制化管理的軌道。農(nóng)村基層組織與農(nóng)民最接近，最了解農(nóng)村土地的現(xiàn)狀及糾紛的起因，可因勢利導的調(diào)解矛盾，把土地糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

3.加強政府對農(nóng)村工作的監(jiān)督和指導。從農(nóng)村土地糾紛問題來看，政府對農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)等指導監(jiān)督不力，導致農(nóng)村土地工作中出現(xiàn)混亂，產(chǎn)生矛盾糾紛的現(xiàn)象也時有發(fā)生。鎮(zhèn)政府要加強對村委會和農(nóng)村工作的監(jiān)督和指導，通過正確有效的引導、指導和培訓，提高農(nóng)村干部的思想政治素質(zhì)和實際工作能力?！掇r(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！笨梢?，鎮(zhèn)人民政府對農(nóng)村土地發(fā)包中的部分土地向外發(fā)包享有批準權(quán)，可以通過批準行為來監(jiān)督和指導農(nóng)村發(fā)包土地的有序展開。鎮(zhèn)人民政府應加大對農(nóng)村土地工作的指導監(jiān)督力度，政府相關(guān)部門要嚴格按照《土地承包法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，加強對農(nóng)村土地經(jīng)營承包的規(guī)范和指導，進一步強化農(nóng)村基層組織的土地工作。對農(nóng)村土地發(fā)包、流轉(zhuǎn)、局部調(diào)整等要登記備案，實行全程監(jiān)督，減少發(fā)生土地糾紛的潛在隱患。針對城市周邊土地流轉(zhuǎn)頻繁，形式多樣的情況，有關(guān)部門要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化指導，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，建立土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、見證、登記制度，根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，確保農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。通過對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行清理、整頓，把土地流轉(zhuǎn)納入法制化、規(guī)范化軌道，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益

4.完善多元化土地糾紛解決機制。一是要拓寬糾紛解決渠道。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第51條的規(guī)定，土地糾紛解決方式有三種：調(diào)解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾，應當是訴訟、調(diào)解、仲裁等多管齊下，為那些不愿意通過訴訟解決糾紛的當事人提供多種救濟渠道，使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理的利用。二是要建立農(nóng)村土地矛盾排查機制。政府相關(guān)部門要深入農(nóng)村開展土地糾紛和不穩(wěn)定因素的排查調(diào)處工作，做到土地問題“早發(fā)現(xiàn)、早處置”。對排查中發(fā)現(xiàn)的土地糾紛苗頭，及時報告相關(guān)部門協(xié)調(diào)處理，職能部門要提前介入，做好糾紛當事人疏導穩(wěn)控工作，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。三是要健全農(nóng)村土地糾紛處理機制。各級黨委、政府要充分認識解決農(nóng)村土地糾紛的重要性和緊迫性，要建立健全處理土地糾紛的調(diào)解、仲裁機構(gòu)，組織專人、集中力量，地主動深入農(nóng)民中及時處理發(fā)生的土地糾紛，防止矛盾激化引起不良事端，使調(diào)解工作成為預防和解決土地糾紛的第一道防線。

5.提高對無地農(nóng)民的社會保障水平。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民靠農(nóng)業(yè)為生，無土地則無生計。對農(nóng)村存在的無地農(nóng)民導致的人地矛盾問題，應主要通過發(fā)展方法解決。以社會主義新農(nóng)村建設為目標，各級政府部門要積極主動地幫助部分無地、少地農(nóng)民擴大就業(yè)領(lǐng)域，優(yōu)先安排他們參加非農(nóng)崗位的技能培訓、技術(shù)學習，通過把大量農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，減少農(nóng)民對土地的依賴程度。從轉(zhuǎn)變思想觀念入手，拓展農(nóng)民增收致富空間，鼓勵農(nóng)民進城務工經(jīng)商，走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，在發(fā)展中解決人多地少的矛盾。改變目前農(nóng)村社會保障政策中不區(qū)分有地無地的情況，對無地農(nóng)民應實行政策傾斜，適當提高社會保障水平，緩解農(nóng)村土地矛盾。

6.積極探索新的土地流轉(zhuǎn)方式。土地資源有限性和不可再生性，決定了土地價值隨著社會經(jīng)濟發(fā)展呈增長趨勢?，F(xiàn)實中部份因流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地糾紛案件，就是因為簽訂合同時對土地價值增值情況預見不足，流轉(zhuǎn)費用低廉，農(nóng)民感到很吃虧引起的矛盾。有的采取流轉(zhuǎn)費用隨年限變化梯度增加的方法，但實行增加的梯度與土地價值自身的變化不相符合，亦會產(chǎn)生事實上的不公平，導致矛盾發(fā)生。目前城市周邊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，改變土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象十分普遍，土地不能復耕，從長期來看對農(nóng)民合法權(quán)益是一種損害。針對土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，應大膽探索新的土地流轉(zhuǎn)方式，可嘗試采用土地使用權(quán)入股，將土地實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民土地收益，穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

（陳興林）

關(guān)于秀山法院以來農(nóng)村土地承包合同糾紛案件審理情況的調(diào)查報告

關(guān)于秀山法院以來農(nóng)村土地承包合同糾紛案件審理情況的調(diào)查報告

一、秀山法院以來，農(nóng)村土地承包合同糾紛審理的基本情況和情況分析

1、案件審理的基本情況

從1月1日至今年5月30日，秀山法院共受理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件41件，其中，承包合同糾紛案件10件，土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛22件，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛4件，征地補償費分配糾紛4件，承包地經(jīng)營權(quán)繼承糾紛1件。秀山法院共審結(jié)33件，未結(jié)8件。一審判決18件，調(diào)解結(jié)案9件，準予撤訴5件，裁定駁回起訴1件。上訴案件4件，其中，維持1件，改判3件。

2、情況分析

⑴案件類型及比例：土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛占所有案件的53.6%，家庭土地承包合同糾紛占24.3%，征地補償費分配糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)屬轉(zhuǎn)讓糾紛各占9.7%，其余占2.7%。

⑵結(jié)案情況分析

在已結(jié)33件中，判決案件18件，判決率為54.5%，調(diào)解結(jié)案9件，調(diào)解率為27.3%，撤訴案件5件，撤訴率為15.2%，裁定駁回起訴1件，占3%。判決案件中，未上訴案件13件，服判率為72.2%，上訴案件5件，上訴率為27.8%，上訴維持1件，維持率為20%，改判4件，改判率為80%。

二、土地承包案件審理中存在的問題及對策

1、出嫁女承包地經(jīng)營權(quán)司法保護的困惑。

《土地承包法》第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婚女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其承包地……”。該法第五十四條規(guī)定：“發(fā)包方有下列行為之一的，應承擔停止侵害，返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危害、賠償損失等民事責任……（七）、剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)……”。《土地承包法》明確規(guī)定了婦女作為集體經(jīng)濟組織成員平等享有承包該集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)利，對出嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)的保護作出了特別規(guī)定，但在實際操作中仍存在難于解決的問題。比如，秀山法院審理的李躍祥、李鳳銀訴苦竹園組、第三人李宗文土地承包合同糾紛案和周仕英、文妹仙訴劉代云土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛一案，均存在難于保護的情況。具體講，前案中，李躍祥、李鳳銀以苦竹園組將其承包地在第二輪承包時違法調(diào)整給李宗文，請求確認苦竹園組與第三人簽訂土地承包合同中違法調(diào)整部分無效，并返還承包地。經(jīng)本院查明，李躍祥系李宗文之父，李宗文系李鳳銀之長兄，李鳳銀出嫁后未在新居住地分得承包地，回鄉(xiāng)居住。1998年第二輪土地承包時，在二原告不在家情況下，李宗文代表全家承包了包括二原告在內(nèi)的土地，故本院判決駁回二原告的訴訟請求，并釋明應找李宗文要求分配承包地即可。判決生效后，除李躍祥承包份額土地，因李宗文與其有贍養(yǎng)協(xié)議，明確土地由李宗文耕種外，李鳳銀應得份額承包地，歷經(jīng)組、村、政府解決至今未果。文妹仙、周仕英訴劉代云土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛一案，1980年，周仕英與劉代云再婚，未辦結(jié)婚證，周攜女文妹仙與劉代云一家共同生活?，F(xiàn)周仕英未提出離婚，要求分割其份額承包地。最高法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）第三十四條規(guī)定：“承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關(guān)系時，就其承包經(jīng)營的權(quán)利義務未達成協(xié)議，且雙方均具有承包經(jīng)營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時，應當按照家庭人口、老人的贍養(yǎng)、未成年子女撫養(yǎng)等情況，對其承包經(jīng)營權(quán)進行分割”。這是截今為止，對土地承包經(jīng)營權(quán)進行分割所作的唯一司法解釋性規(guī)定。周仕英與劉代云屬事實婚姻，周未主張離婚，提出分割承包地份額，則不屬前述條文規(guī)定情況，且適用該條文的反對解釋，即理解為，未提出離婚，法院則對夫妻承包地承包經(jīng)營權(quán)的分割不作處理，換言之，截今未將夫妻承包地分割納入法院受案范圍，本院因此裁定駁回了周仕英的起訴。同理，文妹仙作為劉代云之繼女，第一輪土地承包在劉的戶內(nèi)分得了相應份額的承包地，第二輪土地承包是對第一輪土地的延包，文出嫁在新居住地未分得承包地，且在1999年解除了與“其夫”的同居關(guān)系，文曾數(shù)次要求其繼父分其承包地未果，與其母同訴至本院，要求分割承包地。亦因家庭成員間分割承包地經(jīng)營權(quán)糾紛未納入法院受案范圍，本院亦駁回其起訴。并釋明兩點：其一，若文的承包地仍在劉代云戶內(nèi)，文可向發(fā)包方要求獨立承包土地，由發(fā)包方按《土地承包法》規(guī)定的程序辦理；其二，發(fā)包方在第二輪土地承包時，未調(diào)整土地，劉代云之子結(jié)婚分立成戶，劉將文的份額分配給了其子，且其子另行辦理了農(nóng)村土地承包證，文則可以發(fā)包方為被告，劉之子為第三人，請求確認將文的份額承包地承包給第三人無效，要求返還承包地。但該建議存在疑點，文是出嫁女，劉代云才是戶主，只有戶主代表承包方才能提起確認調(diào)整承包土地無效的訴訟。劉代云在戶內(nèi)將土地調(diào)整給其子，他不可能提起訴訟的。此類方法存在程序障礙，本案裁定駁回起訴后，文妹仙要求分得相應份額承包地的問題亦歷經(jīng)組、居委會和鎮(zhèn)政府解決，至今未果，出嫁女承包地權(quán)利實現(xiàn)的途徑何在？

《土地承包法》對出嫁女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護是明確的，但實現(xiàn)其權(quán)利的途徑不廣，某戶之女的土地被違法調(diào)整，某戶提起確認發(fā)包方與第三人簽訂承包合同中，發(fā)包方違法調(diào)整行為無效，可返還土地，這類問題得到了解決。但本院審理的前述兩案，法律保護缺乏規(guī)范，至今未解決，究其原因，是審判系統(tǒng)未設置土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛的準入制度，未納入法院受案范圍，否則，問題迎刃而解。如果土地承包經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)性質(zhì)的話，物權(quán)應當是可分的，將其納入受案范圍，又何妨呢？只是在一定程度上增大了法院工作量，拓展了受案范圍而已。

2、司法解釋對不同集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營權(quán)作出的規(guī)定與現(xiàn)實的沖突

《土地承包法》第四十條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或各自需要，可對屬同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換?！痹撘?guī)定解決了同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶間可互換承包地經(jīng)營權(quán)的問題。但該法未對不同集體經(jīng)濟組織間農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營權(quán)作出規(guī)定。只是最高法院《規(guī)定》第十五條“承包方轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或互換承包經(jīng)營標的物時，違反《中華人民共和國國土地管理法》關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準的規(guī)定的，人民法院應當認定其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效”作出了規(guī)定。

我縣地處渝、湘、黔三省市交界地帶，不同集體經(jīng)濟組織農(nóng)戶互換承包地經(jīng)營權(quán)，常發(fā)生在組際間、村際間、鄉(xiāng)際間，甚至省際間，由于歷史的原因，村民小組間的地域范圍常相互交叉，給農(nóng)戶耕種土地帶來不便，互換承包地，可一定程度節(jié)省農(nóng)戶的人力和物力，提高生產(chǎn)效率，這無疑是一件好事。

這類糾紛一旦訴諸法院，審理中將存在如下問題：其一、互換土地農(nóng)戶雙方均未按《規(guī)定》第十五條規(guī)定辦理，違反十五條規(guī)定程序；其二、“必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二村民代表同意，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”，是事前同意或是事后追認。一般情況，不同組間農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營權(quán)，組長和其他農(nóng)戶一般不反對，各農(nóng)戶亦認為他人的互換行為未損害自身利益，發(fā)生糾紛后，則對是否同意互換因可能影響與糾紛雙方的關(guān)系，不發(fā)表意見。是否將該類互換行為一律認定無效呢？實難處理。本院正在審理文紹軍訴周勝學、周云補確認承包經(jīng)營權(quán)互換協(xié)議無效糾紛一案中，文紹軍之父在第一輪承包后將建有酒房的0.8畝土地與不同組的被告進行互換，被告則在互換后的酒房烤酒，第二輪承包時，則將酒房部分的土地載入原告的土地承包經(jīng)營證書，此后，原告外出務工，被告辦理建房手續(xù)后建房（價值十萬余元），現(xiàn)原告請求確認互換協(xié)議無效。該互換行為違反《規(guī)定》第十五條規(guī)定，應確認協(xié)議無效，互相返還承包地。因雙方過錯造成被告的建房損失，則應由雙方承擔。假如如此裁判，被告的損失是巨大的，原告亦面臨難于賠償?shù)膯栴}。

法律制度的設立，就是為了更好地保護權(quán)利人的權(quán)利。該案中，被告建房行為經(jīng)組、村、鄉(xiāng)等同意，辦理了相應手續(xù)，應視為合法，對建房部分則應考慮不予返還。其余土地則應予返還。該案審理中，為研究提出以上想法。但建房是經(jīng)互換后的土地所有組組長、村主任同意的，被告修建此房，舉全家之財力而為，按無效處理，損失巨大，甚至加劇矛盾，法院必將在上述兩者之間作出取舍性裁判。

針對該案存在的問題，并結(jié)合《規(guī)定》第十五條，建議增設：不同集體經(jīng)濟組織間互換土地，經(jīng)集體經(jīng)濟組織法定代表人同意的，應當認定互換行為有效，但不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。若需改變土地所有權(quán)性質(zhì)的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準有效。這樣，以利土地的“流通”，維護互換雙方的利益?！兑?guī)定》第十五條規(guī)定過于嚴格，在審理的此類互換糾紛中，無一遵從了該規(guī)定，說明該規(guī)定亦不貼進百姓生產(chǎn)生活。如果該類互換土地因此而一律認定無效，顯然從制度設置上就產(chǎn)生不穩(wěn)定的因素。要想農(nóng)戶遵從你的規(guī)定，就必須要被百姓的普遍接受，否則，規(guī)定的設置形同虛設，只有發(fā)生糾紛的此類互換受到了司法審判的調(diào)整，那些大量存在于民間的此類互換仍將繼續(xù)存在。

3、農(nóng)村土地承包合同中存在普遍性問題。

我縣有十四萬余農(nóng)戶，現(xiàn)因農(nóng)村土地承包合同引發(fā)糾紛所占比重極低。但農(nóng)村土地承包合同中存在的問題不容忽視，否則，長期存在，只不過在不同時期引發(fā)糾紛罷了。具體講，農(nóng)村土地承包合同中存在以下普遍性問題：

第一、第一輪土地承包發(fā)生在1980年、1981年，雖成為歷史，但當時我國土地承包處在探索初試階段，我縣農(nóng)村大量的家庭承包，無土地承包分戶清冊，無土地承包合同。

第二、1998年開展的第二輪土地承包，雖在《土地承包法》公布實施前發(fā)生的，實質(zhì)上是對第一輪承包土地的延包，所簽的家庭土地承包合同，座談會同仁提出了以下問題：①發(fā)包方是集體經(jīng)濟組織所在村委會（或居委會）安排人員統(tǒng)一填寫的，甚至承包方的簽名也是由工作人員填寫的；②第二輪土地承包時，承包土地發(fā)生了微量變化，比如第一輪土地承包時的農(nóng)戶，現(xiàn)分立成兩戶，對死絕戶土地、婚進婚出人口、新增人口的土地由集體經(jīng)濟組織根據(jù)政策規(guī)定進行必要調(diào)整，但缺乏承包人對實際承包土地的確認；③第二輪土地承包發(fā)生在1998年，我縣以當年7月1日為承包的起點時間，在填寫承包合同后，頒發(fā)到農(nóng)戶手中的《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》遲緩，有的農(nóng)戶在幾年后才拿到證書；④承包合同書在發(fā)包方與承包方訂立后，并未讓農(nóng)戶當時持有，而是在《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》中附有合同，農(nóng)戶持有證書后，才清楚自己承包土地的范圍和權(quán)利義務；⑤農(nóng)村自留地，未納入承包合同承包土地范圍，自留地、飼料地是農(nóng)村大集體時分給各家各戶的，第一輪土地承包時，未納入承包范圍。第二輪土地承包時亦未作為承包土地進行發(fā)包。農(nóng)村自留地糾紛大量存在，因無合同、無證書，此類糾紛的處理難度更大；⑥我縣少量農(nóng)村未簽第二輪土地承包合同書，未頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書》。上述因素的存在，將意味著農(nóng)村土地承包糾紛仍大量存在，農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理任務將是十分繁重的。

4、過境高速公路和其他建設征地中可能引發(fā)大量的征地補償費用糾紛案件。

重慶至長沙的高速公路秀山過境段長達48公里，征地工作已全面展開，有關(guān)部門正在認真做好高速公路的征地補償工作。征地補償費落實后，將會在農(nóng)戶間因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界線不清等因素，引發(fā)征地補償費用分配糾紛，這類糾紛甚至會發(fā)生在農(nóng)戶內(nèi)部成員之間，也可能引發(fā)征地補償?shù)男姓讣?/p>

最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第二十二、二十三、二十四條對征地補償費用的性質(zhì)作了明文規(guī)定，但政府部門在操作中很難將上述規(guī)定落到實處。

按《解釋》規(guī)定的精神，征地補償費用有三，其一、附著物和青苗補償費，是對物的滅失的補償，青苗補償費只有是補給承包方或青苗的實際投入者，附著物補償費補給附作物的所有者；其二、安置補償費，性質(zhì)是對承包戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，可能出現(xiàn)被發(fā)包方截留的案件；其三，土地補償費，性質(zhì)是對所有權(quán)人的補償，集體所有的土地，則土地補償費應歸屬集體。在座談中，與會同志提出了這樣的情況：①支付農(nóng)戶的征地補償費用，只慣以土地補償費的名稱，未按解釋規(guī)定作三個層面的劃分；②將土地補償費一并支付給農(nóng)戶，誰的承包地被征用，所產(chǎn)生的一切費用一律歸被征用土地的承包戶，將來，可能引發(fā)集體經(jīng)濟組織請求確認土地補償費歸集體所有的案件；③一地雙包或農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證書、林權(quán)證有相互交叉部分存在，在征地部門作出補償時發(fā)生爭議，此類糾紛，應以權(quán)屬清楚為前提，意味著，首先存在政府部門對林地權(quán)、土地使用權(quán)爭議作出處理或承包合同糾紛經(jīng)法院裁判后，再行分配已征地補償費用。

糾紛的發(fā)生，常因不遵從規(guī)范、規(guī)則造成的，征地部門和農(nóng)戶必須廣泛宣傳和學習政策、法律和解釋規(guī)定，方能遵從，否則，將引發(fā)糾紛。法院應加強和政府部門的溝通，加大對解釋宣傳的力度，力爭防患于未然，將糾紛減少到最低程度。

幾年來，秀山法院認真貫徹執(zhí)行《土地承包法》、《規(guī)定》和《解釋》規(guī)定的精神，充分運用審判職能，對涉案農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、承包地流轉(zhuǎn)糾紛和征地補償費用糾紛等案件進行積極干預和調(diào)整，實現(xiàn)了對土地承包戶權(quán)利、婦女土地承包經(jīng)營權(quán)和同集體經(jīng)濟組織成員平等享有的承包經(jīng)營權(quán)的保護。案件不多、談不上有何經(jīng)驗，但審判實踐遇到的問題不少，其中，外出務工農(nóng)戶土地被發(fā)包方收回，現(xiàn)農(nóng)戶回鄉(xiāng)要地，一般均存在訴訟時效問題，最高院辛正郁老師所講不存在訴訟時效的理解，因無具體司法解釋，審理中存在難度，希盡快上報最高法院作出司法解釋，以利操作。本文擬就審判實踐中遇到的部分問題和一些土地承包相關(guān)的問題，嘗試性提出一些解決問題的思路和方法，報告高院，寄希望得到更高層面的解決。

（秀山法院 楊勇勝）

農(nóng)村土地承包糾紛案件審理情況的調(diào)查報告

農(nóng)村土地承包糾紛案件審理情況的調(diào)查報告

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地問題糾紛已成為社會共同關(guān)注的熱點、難點問題。本文根據(jù)筆者所在法院近幾年受理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區(qū)這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，并結(jié)合一些案例提出了幾點思考和體會。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地承包合同 土地承包經(jīng)營權(quán) 糾紛

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的不斷深入，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的案件與日俱增，案件類型也日益復雜。農(nóng)地承包合同糾紛已成為三大涉農(nóng)案件(其余兩類為農(nóng)村稅費糾紛和農(nóng)村征地糾紛)之首。在這些糾紛的背后交糅著各種利益沖突和傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的碰撞，農(nóng)村土地問題糾紛已成為社會共同關(guān)注的熱點、難點問題。因此，在司法實踐中理性思考有關(guān)土地承包糾紛問題，認真總結(jié)這類案件的審判經(jīng)驗，對于維護農(nóng)民根本利益、穩(wěn)定農(nóng)村社區(qū)、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。本文根據(jù)筆者所在法院近幾年受理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區(qū)這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，并根據(jù)一些案例提出了幾點思考和體會。

一、農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的基本情況

1、案件總量明顯增加。筆者所在法院近幾年受理的案件統(tǒng)計顯示，我院受理農(nóng)村土地承包糾紛案件4件，受理18件，僅1－5月就已受理23件。農(nóng)村土地承包案件在民事案件中所占的比重也逐年增大。

2、集體訴訟和類似訴訟增多。由于村社組織將集體土地承包給他人后引發(fā)糾紛，村民起訴，要求確認承包合同無效，或要求將承包地收回重新發(fā)包。此類案件往往原告眾多，而且容易引發(fā)群體上訪，法院審理難度大。本院受理了合川市獅灘鎮(zhèn)任家村3社78戶農(nóng)戶訴被告李隆富、任家村3社的糾紛后 ，又分別受理了任家村1社97戶農(nóng)戶訴被告李隆富、任家村1社和任家村5社97戶農(nóng)戶訴被告李隆富、任家村5社兩起同類型案件。此外，2月，我院第一人民法庭受理了云門鎮(zhèn)太平村3個社、吉福村5個社、任溝村1個社和水碓村1個社分別訴重慶萬壽生物醫(yī)藥開發(fā)有限公司共10起相同類型的案件。這類糾紛主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。

3、村社當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有農(nóng)戶之間的糾紛，也有村組起訴村民或農(nóng)戶的，但目前村組當被告的案件較多。我院受理的18件農(nóng)村土地承包合同糾紛中，村社當被告的就有6件，比例高達的33％。村社當被告或因發(fā)包土地過程中單方提高承包費標準，或因一地多包，或因收回村民土地，或因農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)后另行發(fā)包。其中，既有剝奪農(nóng)村集體組織成員土地經(jīng)營權(quán)的違法行為，也有執(zhí)行當?shù)卣吆鸵兰s履行承包合同的“合法”行為。

4、征地或租地補償費用糾紛增多。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，緊靠城鎮(zhèn)的土地被大量征用，征地補償費如何公平、公正地分配，成為農(nóng)民密切關(guān)心的問題，伴隨著征地款而引發(fā)的分配收益糾紛日益突出。同時，很多土地承包糾紛案件，表面看，可能是訴請繼續(xù)履行承包合同，或者請求返回承包經(jīng)營權(quán)，但其實質(zhì)是請求分配因土地被征用或租用而產(chǎn)生的各種補償費。因筆者所在法院轄區(qū)自然資源豐富，近年來，隨著轄區(qū)內(nèi)草街水利樞紐工程、富金壩水電站、西師育才學院、以及一些中小型水泥廠、礦石場的興建，大量糾紛因征地補償費或租地費分配引發(fā)。以前因種地無利可圖而漠視甚至放棄土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村集體組織成員，在利益的驅(qū)動下突然也對其經(jīng)營權(quán)珍視起來。

二、農(nóng)村土地承包合同糾紛案件的主要類型

本院受理的農(nóng)村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權(quán)糾紛，大致有以下幾類：

1、確認是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛。主要是因集體經(jīng)濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農(nóng)轉(zhuǎn)非、參加工作等變更引起的糾紛。包括：（１）沒有取得承包地的，是否有土地承包經(jīng)營權(quán)；（２）結(jié)婚后，戶口未遷出，是否應保留土地承包經(jīng)營權(quán)；（３）死亡后，土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包地存在；（４）取得承包地后，因升學、進城等，戶口也遷出，土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包地存在；（５）自動放棄承包地，進城經(jīng)商務工辦企業(yè)，但戶口仍在原地，土地承包經(jīng)營權(quán)是否存在。

２、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。由于國家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越俏。因以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地承包糾紛頻頻發(fā)生。一是轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛。稅改前，種田效益不高，一些農(nóng)戶將土地讓給他人承包，其稅費也相應地由接受者承擔?，F(xiàn)在不僅土地稅費全免，而且國家還倒補貼，原承包戶主張轉(zhuǎn)包要求被轉(zhuǎn)讓戶退還其承包地，接收戶主張轉(zhuǎn)讓不愿退，于是雙方發(fā)生糾紛。二是代耕代種型糾紛。以前不少農(nóng)民棄田荒地，外出務工經(jīng)商，又不承擔稅費和提留等。村干部為不使稅費落空，讓其他農(nóng)戶代耕代種，代耕代種農(nóng)戶又履行了稅費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種農(nóng)戶的計稅面積?，F(xiàn)在原承包戶回來了，找代耕戶或村組集體要求收回自己的承包地，雙方發(fā)生糾紛。

３、土地補償費分配糾紛。前文已經(jīng)提到，隨著城市開發(fā)建設的加快和城鄉(xiāng)建設的迅猛發(fā)展，征地或租地補償費用糾紛逐年增多。需要說明的是，這類糾紛不但包括承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到各類補償費糾紛，也包括原土地承包者請求土地實際耕種者返回已經(jīng)領(lǐng)取的土地補償費糾紛，還包括表面上訴請返回土地承包經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上因返還土地不能而希望返回土地補償費的糾紛。前兩者案件是單純的給付之訴，后者則需要先確定原告是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)以及其承包經(jīng)營權(quán)是否遭到侵害。

４、承包合同糾紛。一是因承包方違約引發(fā)的糾紛。包括在承包合同履行過程中，承包人拖欠承包費和承包人隨意變更土地使用方式等 。其中前者占此類糾紛的絕大多數(shù)，承包人有的是因為對發(fā)包方在履行合同義務方面有意見，有的是合同對承包費交納的期限約定不明，有的是因為經(jīng)營不善，有的是故意不交納承包費。二是因發(fā)包方違約引發(fā)的糾紛。如在農(nóng)業(yè)承包合同期限中，發(fā)包方將農(nóng)民的承包地隨意收回。這類糾紛既有違約，也包含了侵權(quán)。三是因承包合同損害了合同外第三人利益而被請求確認其無效。如本文開頭提到的“李隆富”系列案件。

5、經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛。（1）違法收回“農(nóng)轉(zhuǎn)非”承包地。農(nóng)戶進入小城鎮(zhèn)落戶后，集體經(jīng)濟組織收回其土地 。（2）侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策；承包期內(nèi)強制收回出嫁女承包地。（3）強迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?；鶎诱疄楦阃烁€林等政績工程，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，強制收回農(nóng)民承包地，由村社組織出面進行其他方式的承包。

三、農(nóng)村土地承包合同糾紛的成因

1、歷史原因造成我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀比較亂，是糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。建國以來，我國土地政策多經(jīng)變化，一直處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)。短短的50余年，歷經(jīng)了農(nóng)民土地所有制和土地集體所有制兩個大的階段，導致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系大混亂。建國伊始的土地改革運動，實現(xiàn)了中國農(nóng)民夢寐以求的“耕者有其田”，從而確立了農(nóng)民土地所有制，接下來是互助組運動，1953年開始初級合作社運動，農(nóng)民的土地入股進行集體經(jīng)營，1956年上升到高級合作社，剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，隨后在全國確立了人民公社制度。直到改革開放，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，采取土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的制度，成為了中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變過程中的一個重要里程碑，實現(xiàn)了“集體公有，農(nóng)戶經(jīng)營”。但是因為經(jīng)營權(quán)范圍的限制和“政農(nóng)不分”的中國特色，實施過程中農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)受到嚴重限制。歷史的原因造成了我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀的混亂局面。

2、法律和政策銜接不協(xié)調(diào)，是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。從1983年1月中共中央關(guān)于《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》的出臺，到3月《中華人民共和國國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）、7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱[]法釋6號）的實施，歷經(jīng)20余年的發(fā)展過程中，我國對農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營中產(chǎn)生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程。法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產(chǎn)生矛盾。例如我國在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，曾經(jīng)推廣過“兩田制”，而在這種制度被國家認定不利于土地的長期利用之后，很多地區(qū)卻還在積極的繼續(xù)施行，與國家政策和法律脫節(jié)。此外，地方執(zhí)行政策、鄉(xiāng)規(guī)民約與中央政策的不協(xié)調(diào)，更在實踐中播下了矛盾的種子。例如，在合川市，為“完善土地承包和搞活土地承包經(jīng)營使用權(quán)”，合委發(fā)（1994）43號、合委辦發(fā)（1994）50號和合農(nóng)委發(fā)（1994）28號文以及合川市轄區(qū)內(nèi)所有第二輪承包的土地使用權(quán)證上，規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、外嫁女、撂荒等情形下，發(fā)包方有權(quán)收回土地。而這種做法，早已為國發(fā)《〔1992〕52號》所禁止。盡管《農(nóng)村土地承包法》和[]法釋6號，擴大了農(nóng)民的土地處分權(quán)，土地承包最低30年不變，但是因為歷史的、政策的原因，使得法律和現(xiàn)實脫節(jié)，使良好的法律政策無法實際良性運行。由于沒有根據(jù)國家法律、中央政策的改變對土地政策及時調(diào)整，違法收回農(nóng)民土地等土地糾紛大量產(chǎn)生。合川市草街鎮(zhèn)大廟村書記的話道出了其中的尷尬和無奈，“我們嚴格按照政府的規(guī)定辦事，（收回“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、外嫁女、撂荒農(nóng)民的土地）即便錯，也是政府的錯。”

3、農(nóng)民利益分化是糾紛產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國家和政府在逐步加大對農(nóng)業(yè)的各項投資建設，涉及農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的政策也逐漸向著農(nóng)民利益傾斜，因此在相當長的時間內(nèi)，農(nóng)村土地的增值成為必然。然而我國人地矛盾十分突出，因此糾紛產(chǎn)生就有其不可避免的結(jié)構(gòu)性因素。這幾年土地承包價格上漲十分明顯，前幾年一畝地承包價格是幾十元甚至十幾元、幾元，現(xiàn)在漲到了每畝幾百元，土地發(fā)包初期沒有提出異議或進行荒地開發(fā)時沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動心理不平衡產(chǎn)生糾紛。

4、地方政府職能錯位是糾紛產(chǎn)生的體制性根源。在社會轉(zhuǎn)型期，政府職能錯位、行為失范的現(xiàn)象時有發(fā)生。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，表現(xiàn)為：（1）有些基層政府行為不規(guī)范，對農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)干預過多，時有越權(quán)處理農(nóng)村的具體承包合同，對山林、池塘水庫等承包合同的干涉尤為突出，甚至為搞政績工程，強迫農(nóng)民退出其生存的土地，占用大量的耕地和農(nóng)田，侵害農(nóng)民的土地利益；（2）有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不到位，缺乏必要的村、鎮(zhèn)干部行政規(guī)范指導，造成農(nóng)村承包合同的訂立和履行以及土地使用證書的發(fā)放和管理中不必要的失誤，導致糾紛的產(chǎn)生。

5、基層組織社會控制力弱化是糾紛產(chǎn)生的社會性根源。社會轉(zhuǎn)型期使人情社會逐漸走向理性社會，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。這一點在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出，鄉(xiāng)村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經(jīng)常發(fā)生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從調(diào)查的情況看，許多土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用、及農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配等糾紛，均由于村基層組織實施的重大決策沒有按照村民委員會組織法的規(guī)定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，損害了農(nóng)民民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本地區(qū)本組織內(nèi)難以解決或無法解決后，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇。

四、農(nóng)村土地承包合同糾紛中的主要問題及法律適用

從當前存在的法律規(guī)范來看，涉及內(nèi)容較多，如民法通則、合同法、農(nóng)村土地承包法、最高法院的司法解釋以及中央不同時期的農(nóng)村政策，另外，村民組織法、土地法、農(nóng)業(yè)法、繼承法、擔保法、婚姻法等規(guī)范也時有涉及。如何在司法裁判中適用好相關(guān)的規(guī)范，解決好溯及力問題，以厘清在合同簽訂、履行、效力認定、行為合法或合理、糾紛解決等方面的司法確認問題，確保糾紛的合理解決是我們需要認真研究的問題。本著尊重歷史、尊重現(xiàn)實的科學態(tài)度，協(xié)調(diào)好法律適用中可能產(chǎn)生的沖突問題，依據(jù)法律、參照政策、按照法律精神，以息爭止訟為目的，以穩(wěn)定促進發(fā)展為導向，綜合運用好各種規(guī)范。

1、關(guān)于受理范圍。《農(nóng)村土地承包法》第５１條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，……也可以直接向人民法院起訴。” 為了進一步明確人民法院的受理范圍, []法釋6號第一條列舉了法院具有管轄權(quán)的具體情形,同時排除了兩類不應受理的情形?？梢?，因合同違約引起的違約糾紛或因他人侵權(quán)引起的侵權(quán)糾紛以及承包經(jīng)營權(quán)的繼承糾紛等具有可訴性，法律已有明確規(guī)定。

但審判實踐中的難題是：確認土地承包經(jīng)營權(quán)問題。本文前面已經(jīng)總結(jié)確認是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛是法院受理的土地承包糾紛中的主要類型之一。需要說明的是，這類糾紛往往不是直接提出一個確認之訴，而是以侵權(quán)的理由提起一個給付之訴，當法院經(jīng)過審理，才發(fā)現(xiàn)確認原告是否享有承包經(jīng)營權(quán)是案件解決的關(guān)鍵。確權(quán)問題給民事審判帶來困擾，審判員之間認識不統(tǒng)一，裁判的不確定性凸現(xiàn)。實踐中，確定當事人的土地承包經(jīng)營權(quán)，有的因權(quán)屬證書與行政登記或承包合同矛盾引起，有的因集體組織成員資格引起。對于這類糾紛，法院應該如何處理？一種意見認為，應對證書或合同或清冊登記或者成因資格做實質(zhì)審查進而確認原告是否享有經(jīng)營權(quán)；一種意見認為，確認土地承包經(jīng)營權(quán)，應適用《土地管理法》第十六條規(guī)定，只能通過行政復議或者行政訴訟途徑加以解決。

筆者認為，對于這類需要以確認是否享有承包經(jīng)營權(quán)為前提的案件，法院能否受理，不能一概而論。從最高法院副院長黃松友在關(guān)于[]法釋6號的新聞發(fā)布會上的講話精神看，司法解釋對此的實質(zhì)內(nèi)涵應該包含兩層意思，即本來就沒有經(jīng)營權(quán)和原來享有經(jīng)營權(quán)后來發(fā)生爭議兩種情形。對于本來就不曾享有承包經(jīng)營權(quán)的當事人，如果提起實質(zhì)為確認經(jīng)營權(quán)的訴訟，應該適用《土地管理法》第十六條和司法解釋第一條第二款的規(guī)定，不予受理或駁回起訴。對于以前享有承包經(jīng)營權(quán)，但因戶口遷出、出嫁、調(diào)整土地等種種原因而為經(jīng)營權(quán)是否仍然保留發(fā)生爭議的，人民法院應該受理。

2、關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律權(quán)屬。

對于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性，學術(shù)屆一直存在物權(quán)說和債權(quán)說兩種爭論，司法實踐中同樣如此。物權(quán)說認為《土地承包法》是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個絕對的權(quán)利即物權(quán)來保護的；債權(quán)說認為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系。目前來看，將土地承包經(jīng)營權(quán)劃歸為用益物權(quán)的范疇系主流觀點?！斑@是一種新型的用益物權(quán)”。一是從用益物權(quán)的主旨看，一般認為是物的使用價值之支配，而土地承包經(jīng)營權(quán)的主旨更重要的是體現(xiàn)在其社會保障價值方面，所以在承包方可能失去生活來源的境況下，其承包經(jīng)營權(quán)應受到絕對保護；二是從權(quán)能來看，一般講用益物權(quán)不包括對物的處分權(quán)，作為土地承包經(jīng)營權(quán)來講，除不包括土地買賣權(quán)外，其他權(quán)能幾乎相當于所有權(quán)；三是從權(quán)利的獨立性看，承包經(jīng)營權(quán)與權(quán)利設立的形式是相分離的；四是這種權(quán)利具有一定的人身依附性。①土地承包經(jīng)營權(quán)一方面反映的是對集體土地的經(jīng)營，另一方面反映農(nóng)戶對土地利益的分配。我們認為，物權(quán)屬性的界定，能夠更好的保護承包人的利益。但在審理涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛案件中，應區(qū)分情況適用合同法和物權(quán)調(diào)整。一是區(qū)分家庭承包和其他方式承包。對家庭承包的土地實行物權(quán)保護，土地承包經(jīng)營權(quán)至少30年不變，承包期內(nèi)除依法律規(guī)定外不得調(diào)整承包地，承包方不得收回承包地，承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容如依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包入股互換等要由法律明確規(guī)定，當事人不得通過合同加以改變。故對于違法收回遷入小城鎮(zhèn)或打工撂荒者以及出嫁女的土地的，發(fā)包方關(guān)于合同解除權(quán)的抗辯不能對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。至于其他形式的承包，因不涉及成員權(quán)的內(nèi)容，承包人的主體資格也沒有限制，當事人之間的權(quán)利義務關(guān)系應當由合同來調(diào)整。當然如果當事人愿意使其承包經(jīng)營權(quán)成為長期穩(wěn)定的物權(quán)，可以通過登記的方式設定物權(quán)。二是區(qū)分承包關(guān)系和轉(zhuǎn)

①李春林等：《農(nóng)村土地承包合同糾紛案件法律適用問題研究》，中國法院網(wǎng)。

包關(guān)系。土地承包關(guān)系期限長，應當保持穩(wěn)定性，因此，應當物權(quán)化。但對于轉(zhuǎn)包關(guān)系，一般來說，設定的轉(zhuǎn)包期限較短，沒必要使之物權(quán)化，此種關(guān)系可以看做是一種單純的債的關(guān)系?？傊?，關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的保護，以物權(quán)方式救濟為主，但請求合同上的補救也是保護其利益的重要方式。

3、關(guān)于其它方式承包合同的效力。司法實踐中，由于以其他方式承包的合同往往發(fā)生在發(fā)包方和村社以外人員之間，對農(nóng)村集體組織的大多數(shù)或全體成員有利害關(guān)系，發(fā)包方或者多數(shù)村民要求確認合同的效力，或者在審理相關(guān)案件中需要確認合同的效力。對于這類合同，上文在家庭承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性論證中已經(jīng)闡明了應區(qū)別對待，應歸屬合同法和債權(quán)理論調(diào)整。

我國法律對重要承包事項都規(guī)定了民主議定原則，根據(jù)《土地管理法》第14條第2款、第15條，《村民委員會組織法》第19條第2款第(5) 、(6)項，《土地承包法》第18條第2款第(3)項、第27條第2款、第48條第1款，如果發(fā)包方違反上述強制性規(guī)定，越權(quán)發(fā)包，人民法院應當認定該承包合同無效[]法釋6號雖未涉及村民要求確認合同無效的情形，但1999年《最高法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》第2條、第25條規(guī)定，承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人已實際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發(fā)包方違反法律規(guī)定的民主議定原則越權(quán)發(fā)包而確認該承包合同無效。因此，根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，我們認為：原則上，只要合同形式合法，應確定合同的效力，特別是作為發(fā)包方的村委會主張合同無效的一般不予支持。其次， 因違反民主議定原則村民群體主張村委會與他人簽訂的合同無效的，如承包方已作大量的投入，種植1年以上的，原則上不予支持；承包方種植不足1年的，原則上認定無效；投入不大的可予以適當補償；有大量投入的，主要針對承包費，必要時針對承包期限作出調(diào)整。確認合同有效后，如發(fā)包方主張增加承包費的，可引入公平原則和情勢變更原則視情增加。

五、審理農(nóng)村承包糾紛案件的幾點思考和體會

土地問題是我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的核心。妥善的處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件，需要我們不斷的總結(jié)審判實踐，充分發(fā)揮法律智慧，探索更嫻熟的審判技巧。在此，通過本院審理的幾個案例，筆者談幾點體會。

1、關(guān)于案件審理中證據(jù)適用的問題。此類案件中常見的證據(jù)有以下幾種：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書、承包合同、土地清冊、繳費票據(jù)、流轉(zhuǎn)協(xié)議、村委會的證明和證人證言。但這些證據(jù)大多存在形式瑕疵、證據(jù)相互矛盾等問題。在認定證據(jù)時，應將每一個單個證據(jù)置于全部證據(jù)背景下，考察其真實性、合法性和與案件的關(guān)聯(lián)性以及證據(jù)相互之間的支持作用，切不可單憑某一證據(jù)無視其他證據(jù)確定案件事實。這里要強調(diào)的是法官的調(diào)查取證工作。在不違背《證據(jù)規(guī)定》相關(guān)規(guī)定的前提下，應依照職權(quán)進行必要的調(diào)查?？傊?，盡可能在證據(jù)使用時符合客觀真實。在本院受理的吳尤建農(nóng)戶訴唐孝義一案，法官通過實地查看爭議土地，走訪村委會和群眾等，最終還原了案件的基本事實。責任問題自然也水落石出。這需要我們在最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對民事證據(jù)理論問題進行更為有針對性的探索。

2、關(guān)于保護婦女合法權(quán)益的問題。從我們的調(diào)查情況來看，目前農(nóng)村侵害婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的問題時有發(fā)生，但是基于傳統(tǒng)的道德觀念和農(nóng)民的法律意識，以及人們對村民自治的模糊認識，這種現(xiàn)象依然未有改觀，甚至婦女自身對這種侵害也感到“理所當然”。另外，婦女的自我保護意識也不強，從本院受理的相關(guān)案件看，只有一件因收回出嫁女承包地而訴訟的案例。 關(guān)于婦女土地承包權(quán)的保護問題，土地承包法作為一個重要問題進行了規(guī)范?！秼D女權(quán)益保障法》第30條也有明確的規(guī)定。但是，這些維護婦女土地承包權(quán)的國家法在很多地方還受到“民間法”的嚴重挑戰(zhàn)，甚至有些地方政府也基于“搞活土地經(jīng)營使用權(quán)”出臺了與國家法律和中央政策相違背的政策。因此，司法作為維護正義的最后一道屏障，如何在司法領(lǐng)域踐行保護婦女合法權(quán)益，需要我們作出努力。

3、釋明權(quán)問題。本院受理的情況表明，在一部分土地承包糾紛案件中，由于原告缺乏一定的訴訟技巧，最后被判決駁回訴訟請求。結(jié)合本院卿明云訴合川太和鎮(zhèn)沙金村2社一案 。應該說，法院的判決是正確的，但是否達到了案結(jié)事了，則值得探討了。本案中，原告起訴的實質(zhì)是要求分配征地補償費。按照《土地承包法》三十三條及中央“土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”，是可以主張一定的土地補償金的。如果在審理中，法院能夠充分行使釋明權(quán)，告知當事人變更訴訟請求，則可達到原告的目的。對于很多請求繼續(xù)履行合同的案件，如果不能予以支持，法院也應當行使釋明義務。即使經(jīng)釋明后，當事人不同意變更，需要駁回訴訟請求，也應在判決說理部分告知對損失部分另行訴訟。在有些案件中，當事人不一定能很好的把握相關(guān)的法律關(guān)系，但是他訴訟的目的應當是清楚的，司法處理中如果機械地適用法律，則未必能產(chǎn)生良好的社會效果。

4、引入情勢變更原則。引入情勢變更原則，尊重歷史、面對現(xiàn)實，公正界定當事人之間的權(quán)利義務，增強審判的社會效果。在農(nóng)村大環(huán)境下，以前，種地無利可圖，選擇留在村里繼續(xù)耕種的農(nóng)戶特別是承包他人拋荒地的農(nóng)戶，不僅為糧食生產(chǎn)和保護耕地做出了貢獻，而且還承擔著額外義務和風險，如果毫不考慮他們的利益，既不公平，也不符合“風險收益相當”、“權(quán)利義務相一致”的原則。因此，對歷史的原因或政策性原因引起的合同，不能簡單地以簽訂合同不完全符合法律規(guī)定、權(quán)利義務失衡為由宣布無效，造成高成本的善后處理工作的發(fā)生，應該以促進生產(chǎn)、便于執(zhí)行為原則，維護土地投入現(xiàn)狀，不中斷、不損害土地生產(chǎn)。為救濟合同中的權(quán)利義務失衡現(xiàn)象，適用合同法中的公平原則，可以情勢變更為理由，調(diào)整承包期限，變動承包金數(shù)額，以化解矛盾，消除糾紛。本院在審理李隆富系列案件時，就是很好地運用了情勢變更原則，在公平的基礎(chǔ)上，既照顧了被告已經(jīng)作出的巨大投入和土地已經(jīng)成片種林的現(xiàn)狀因而維護合同的效力，又考慮了村民土地的喪失情況對承包費予以增加，并將國家惠民政策落實到村民頭上。

5、注重調(diào)解。農(nóng)村相對城市而言，社會結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，同村農(nóng)民之間大多沾親帶故或為幾代鄰居，因此做好調(diào)解工作，更有利于化解矛盾、平息糾紛。在處理過程中，宜堅持調(diào)解主導訴訟，多做說服教育疏導工作，爭取當事人在友好協(xié)商、平等談判中共同尋求解決糾紛的方法?？梢猿浞职l(fā)揮農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的教化引導作用，利用老長輩、老黨員、老干部的力量參與支持調(diào)解，以靈活有效的措施解決糾紛。此外，面臨一些群體訴訟的案件，也迫切需要化解尖銳的現(xiàn)實矛盾。另外，在審理相關(guān)案件時還應與政府部門進行多方位的溝通與協(xié)調(diào)，爭取利用多方面的力量，解決各類土地承包糾紛，促進社會和諧。司法實踐中，訴訟調(diào)解已經(jīng)在解決農(nóng)村土地糾紛中顯示了其獨特的審判效果和社會效果。

(合川法院 陶旭東 朱華惠)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報告

經(jīng)過改革開放二十余年的洗禮,目前農(nóng)村經(jīng)濟已進入不斷向市場經(jīng)濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐,農(nóng)村經(jīng)濟已逐步出現(xiàn)這樣一個明顯特點:土地活則經(jīng)濟活,土地流轉(zhuǎn)正成為推動農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)新一輪發(fā)展的“興奮點”。

我縣作為一個欠發(fā)達的內(nèi)陸山區(qū)農(nóng)業(yè)縣,如何緊緊把握農(nóng)崐村經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢,積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)方式和途徑,促進農(nóng)村土地規(guī)范、高效流轉(zhuǎn),全面盤活、開發(fā)利用好土地這一與發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)系至關(guān)密切、潛能極為巨大的生產(chǎn)要素,對加快發(fā)展縣域經(jīng)濟具有重大的現(xiàn)實意義。帶著這一課題,我們對全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況進行了一次認真的調(diào)查。

一、我縣土地流轉(zhuǎn)的基本特點和成效憗

據(jù)不完全統(tǒng)計,我縣土地的流轉(zhuǎn)面積達7.62萬畝,其中耕地1.8萬畝,山林3.5萬畝,果園2.2萬畝,水面0.12萬畝。調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)較好的主要集中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉(xiāng)鎮(zhèn),這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的面積約占全縣的54%,其中土地流轉(zhuǎn)較好的坪村鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)土地1532畝(其中耕地816畝,山地400畝,水面316畝)。綜觀我縣土地流轉(zhuǎn)情況,主要具有三個明顯的特點:

1、流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大。從1995年實行第二輪土地承包責任制以來,我縣土地流轉(zhuǎn)的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉(zhuǎn)面積不到2.1萬畝,今年已達7.62萬畝,增長了3.5倍。特別是近兩年來,初步出現(xiàn)了由小塊流轉(zhuǎn)向成片規(guī)模流轉(zhuǎn)的新變化。據(jù)不完全統(tǒng)計,全縣一次性流轉(zhuǎn)崐面積達20畝以上的就有370余宗。

2、流轉(zhuǎn)的形式不斷豐富。據(jù)調(diào)查,我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有五種形式:一是委托代管,即外出務工的農(nóng)戶委托親戚、朋友、鄰居耕種,稅費負擔與收益分配由代管人與委托人簽訂書面或口頭協(xié)議商定,全縣有80%以上的屬崐于這種形式。二是反租倒包,即鄉(xiāng)、村集體根據(jù)結(jié)構(gòu)調(diào)整等需要將承包戶的土地租過來,然后又轉(zhuǎn)租給原承包戶或其他農(nóng)戶。如堡子鎮(zhèn)政府租賃該鎮(zhèn)新店村、樓落村農(nóng)戶的200畝稻田,然后又轉(zhuǎn)租給原來的農(nóng)戶或其他農(nóng)戶,用來集中連片開發(fā)無籽西瓜。三是股份合作,即集體或個人以土地入股,與他人或單位進行共同開發(fā)經(jīng)營,分享效益。如林城鎮(zhèn)大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術(shù)和資金,連山鄉(xiāng)宋家洲村的9戶農(nóng)戶以118畝稻田入股,實行股份合作,共同開發(fā)優(yōu)質(zhì)葡萄。這種分戶管理的股份合作形式既解決了種田大戶無田可種的矛盾,又解決了田主缺資金、缺技術(shù)搞開發(fā)的矛盾。四是集體重新發(fā)包或轉(zhuǎn)包,即村組將集體“四荒地”、農(nóng)戶棄耕拋荒的土地重新發(fā)包或轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶。如團河鎮(zhèn)向陽村以150元/畝的租金,承包了該村120畝土地(其中耕地80畝,河灘荒地40畝),經(jīng)整理后崐以2.5萬元/年的租金,發(fā)包給本村3戶農(nóng)戶,規(guī)劃用于建崐立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養(yǎng)殖場。憘五是對外招租,憗即村崐組集體將集中連片的低產(chǎn)田,或?qū)⒓w原來統(tǒng)一經(jīng)營或承崐包的山林、果園、水面及荒地,以招標的形式租給大戶經(jīng)營。團河鎮(zhèn)官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發(fā)包崐給兩名洪江籍的農(nóng)戶,承包期20年,承包者帶資金和技術(shù)落戶團河,發(fā)展板栗和臍橙等優(yōu)質(zhì)水果。此外,拍賣、以租抵債等形式在土地流轉(zhuǎn)中也占有一定的比例。

3、土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)逐漸增多。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,土地潛能的不斷釋放,許多能人大戶已不滿足于本地有限的土地資源,從而使土地跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大,土地經(jīng)營逐步打破了傳統(tǒng)的區(qū)域界限。據(jù)初步統(tǒng)計,全縣跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的土地已達1.9萬畝,占全縣流轉(zhuǎn)土地的25.2%。僅團河鎮(zhèn)就對外(外縣)招租1100余畝。連山、坪村、林城鎮(zhèn)等交通方便的鄉(xiāng)鎮(zhèn),對外更具吸引力。地靈鄉(xiāng)的草莓大戶吳國華就到坪村承包了稻田20畝,在國道邊發(fā)展草莓;若水鎮(zhèn)的胡清在連山承包30多畝耕地,同時轉(zhuǎn)戰(zhàn)懷化鴨嘴巖租賃荒山發(fā)展脆蜜桃。

我縣土地流轉(zhuǎn)雖然起步較晚,但產(chǎn)生的效益和影響是十分明顯和積極的。一是推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。不少能人租賃集體或個人的土地,不再局限于耕種質(zhì)次效低的農(nóng)作物,而是逐步傾向于作物耕種的多樣化、規(guī)?；?由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉(zhuǎn)向耕種優(yōu)質(zhì)水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉(zhuǎn)中已涌現(xiàn)出了一批調(diào)整結(jié)構(gòu)的“排頭兵”,為推動全縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作出了示范。如坪村鎮(zhèn)大順村張光前崐等6戶農(nóng)戶承包耕地84畝,全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等,帶動了當?shù)剞r(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加快了全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。在他們的帶動下,全鎮(zhèn)有120多戶農(nóng)崐戶參與承包土地300多畝,用于種植無籽西瓜,獲得了很好的收益。憘二是促進了農(nóng)村剩余勞力的合理轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)一方面催放了土地的巨大潛能,同時又進一步解放了勞動力。據(jù)不完全統(tǒng)計,全縣大約有2萬余名農(nóng)村勞動力將耕地崐以流轉(zhuǎn)的形式處理后,紛紛外出經(jīng)商、開店、打工,從而有效解決了目前農(nóng)村勞力過剩、棄耕拋荒現(xiàn)象嚴重的問題。崐憘?cè)翘岣吡送恋厥褂脙r值。土地合理流轉(zhuǎn)后,土地逐步向大戶和能人集中,經(jīng)營者實現(xiàn)了市場化、規(guī)?；纳a(chǎn),崐改變了農(nóng)村經(jīng)濟長期存在的品種老化、管理落后、經(jīng)營小崐打小鬧的不良布局,使土地的潛能得到了大幅度的釋放。崐如坪村鎮(zhèn)農(nóng)戶張崇華承包了32畝耕地,用來種植無籽西瓜,崐今年產(chǎn)值達2.8萬元,而32畝耕地用于種植水稻總收入僅1.崐4萬元,只有種植無籽西瓜的50%。

四是培植了一批農(nóng)村崐大戶。憗隨著土地流轉(zhuǎn)的推進,生產(chǎn)要素不斷向生產(chǎn)大戶和崐能人集中,實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,使生產(chǎn)大戶和能人有了“用武之地”,一批發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的大戶脫穎而出。目前,全縣承包5畝土地以上的經(jīng)營大戶就有2100余戶。黃茅鄉(xiāng)白洋村陸明建等9戶農(nóng)民于1997年租賃本村300畝荒山,承包30年,至今已累計投入資金11萬元,栽種優(yōu)質(zhì)板栗__株,優(yōu)質(zhì)梨樹3000多株,楊梅、碰柑、脆蜜桃等崐1000多株,預計進入盛果期產(chǎn)值可達25萬元以上,可以為15人以上提供勞動就業(yè)機會。

二、我縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題憗

我縣的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過幾年的發(fā)展,取得了一定成效,推動了了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,但是由于思想意識、機制束縛崐等因素的影響,我縣土地流轉(zhuǎn)仍存在許多突出的問題,這些問題嚴重影響了我縣土地合理、規(guī)范、高效流動。這些崐問題主要表現(xiàn)在:一是土地流轉(zhuǎn)的組織引導乏力。憗我縣土地流動主要是農(nóng)戶自發(fā)進行的,個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導,至今沒有規(guī)范的政策指導操作,沒有明確具體的部門規(guī)范管理,致使我縣農(nóng)村土地難以實現(xiàn)規(guī)范、有序和高效流轉(zhuǎn)。二是土地流轉(zhuǎn)的市場培育滯后。全縣干部群眾“土地市場”的觀念十分淡薄,縣、鄉(xiāng)、村三級都沒有建立為土地流轉(zhuǎn)服務的中介組織,崐市場培育嚴重滯后,從而導致土地流轉(zhuǎn)的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉(zhuǎn)的檔次不高。主要表現(xiàn)在兩個方面:其一是流轉(zhuǎn)的形式檔次不高。我縣土地流轉(zhuǎn)絕大部分仍屬最低層次的委托代管形式。在我縣7.62萬崐畝流轉(zhuǎn)土地當中,委托代管形式占82.4%以上。堡子鎮(zhèn)流崐轉(zhuǎn)的5畝土地當中,委托代管形式流轉(zhuǎn)的就達1000余畝,占流轉(zhuǎn)總面積的81%,其它形式流轉(zhuǎn)的僅占19%。而實踐崐證明,低層次的委托代管所產(chǎn)生的效益仍然是比較低的。其二是流轉(zhuǎn)地的開發(fā)檔次不高。許多流轉(zhuǎn)地仍處于自發(fā)的、粗放的、低層次的經(jīng)營狀態(tài),流轉(zhuǎn)規(guī)模小、投入低、科技崐含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮(zhèn)一戶居民低崐價承包了8畝良田,但一年四季都是栽種一些“大路菜”,幾分至2角錢一斤,效益很低,連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉(zhuǎn)的管理欠規(guī)范。由于至今沒有指導性文件,沒有具體的部門組織管理,導致土地流轉(zhuǎn)的管理欠規(guī)范。主要表現(xiàn)在:流轉(zhuǎn)雙方忽視必要的法律手續(xù);交易監(jiān)督滯后,集體“暗箱操作”仍有發(fā)生;流崐轉(zhuǎn)服務體系欠完善,流轉(zhuǎn)的檔案、信息、價格都沒有規(guī)范崐建立;利益保障還比較乏力,一些流轉(zhuǎn)地的經(jīng)營者反映要進一步寬松環(huán)境,支持他們生產(chǎn)發(fā)展。

三、促進我縣土地合理有序流動的對策建議

根據(jù)我縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題,我縣要實現(xiàn)崐土地的規(guī)范高效流轉(zhuǎn),應從以下幾個方面下功夫:

1、提高認識,將推進土地流轉(zhuǎn)作為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟新崐一輪大發(fā)展的關(guān)鍵來抓。土地是最重要、也是最基本的生崐產(chǎn)要素,“土能生萬物,地可發(fā)千祥”就高度概括了土地崐的巨大潛能。但從新的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢來看,離開了土崐地流轉(zhuǎn),土地的潛能發(fā)揮受到了極大的束縛。長期形成的崐土地平均擁有、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)機械統(tǒng)一的模式已明顯不崐適宜農(nóng)村市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局崐面,就必須讓土地流轉(zhuǎn)活起來。因此,各級黨委、政府和崐涉農(nóng)部門要切實提高對土地流轉(zhuǎn)的認識,要充分認識土地崐流轉(zhuǎn)對合理配置農(nóng)村土地資源,推動農(nóng)村經(jīng)濟新一輪發(fā)展崐的重大意義的認識,充分認識土地流轉(zhuǎn)是進一步深化和完崐善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制改革的需要,切實加強對土地流轉(zhuǎn)的崐領(lǐng)導。要大力解放思想、轉(zhuǎn)變觀念,牢固樹立“土地市場”崐的觀念,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導方式和職能,利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式,大力活化土地這一生產(chǎn)要素,積極崐加快土地流轉(zhuǎn)的進程。

2、強化宣傳和引導,使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自土地是農(nóng)民的命根子,群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此,崐要抓好土地流轉(zhuǎn),必須千方百計調(diào)動廣大群眾的積極性。崐憘一是要加強對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實意義的宣傳。憗要充分利用電視、崐廣播、墻報等多種形式加強對土地流轉(zhuǎn)意義的宣傳,通過崐宣傳,讓廣大農(nóng)民群眾充分認識盤活農(nóng)村土地對發(fā)展農(nóng)村崐經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的重要性?；鶎痈刹恳钊氪褰M,深崐入到土地流轉(zhuǎn)過程當中,向群眾講清盤活土地與固守原有崐土地甚至棄耕拋荒的利弊,通過前后效益對比,提高農(nóng)民崐對土地流轉(zhuǎn)的重要性的認識。憘二是要加強對土地流轉(zhuǎn)典型崐的宣傳。憗對那些在土地流轉(zhuǎn)過程中,觀念較新,經(jīng)營效益崐較好的經(jīng)營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳,切實崐發(fā)揮典型的帶動作用。通過宣傳,讓更多農(nóng)村或城鎮(zhèn)的富崐余勞動力感到經(jīng)營土地有利可圖,從而自覺投入到土地流崐轉(zhuǎn)當中,利用好土地資源,推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。憘?cè)歉鲘娂夵h委政府、基層干部要善于調(diào)動農(nóng)戶的積極性。憗在土地崐流轉(zhuǎn)過程中,各級黨委、政府要充分發(fā)揮黨