第1篇 調(diào)查報告：垂直領(lǐng)導(dǎo)體制與檢察權(quán)獨立
司法公正是人類法制建設(shè)中永恒的追求，而司法獨立是保障司法公正的必要前提，這已成為世界各國公認的基本法治原則。1985年聯(lián)合國大會批準的《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》中規(guī)定：“各國應(yīng)保證司法機關(guān)的獨立，并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中，尊重并遵守司法機關(guān)的獨立，是各國政府機關(guān)及其他機構(gòu)的職責(zé)”。 我國《憲法》第131條也對司法獨立作了原則性的規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定，獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。但是獨立行使檢察權(quán)的現(xiàn)實與現(xiàn)代法制中司法獨立的合理性標準之間存在著兩方面的差距：“一是制度層面，即使在立法上做出了聲明和宣言式的規(guī)定，制度保障問題亦未解決;二是實踐層面上，現(xiàn)實與設(shè)想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過對我國現(xiàn)行的檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制上的各種理念障礙進行分析，從變革觀念入手，使司法獨立獲得真正的生命力。 一、對檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的理性反思 現(xiàn)行《憲法》及《人民檢察院組織法》規(guī)定：人民檢察院在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行上級領(lǐng)導(dǎo)下級，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這種規(guī)定表面上看實行的是一重領(lǐng)導(dǎo)，但事實上，根據(jù)正在運行的各種法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定，目前我國檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制難以定論，名曰直接領(lǐng)導(dǎo)，實則管家太多。“上級管指標、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現(xiàn)在： 一是檢察權(quán)力地方化。長期以來，我們國家按行政區(qū)劃設(shè)置地方各級檢察院，司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū)，檢察院對地方行政機關(guān)存在著機構(gòu)、人員和經(jīng)費等依附關(guān)系，使設(shè)在行政轄區(qū)內(nèi)的國家檢察機關(guān)，實際上成為“地方檢察機關(guān)”，處于當(dāng)?shù)卣聦俚囊粋€執(zhí)法部門的地位，造成了管人的不管事，管事的管不了人的不合理現(xiàn)象。不少部門和領(lǐng)導(dǎo)出于地方或個人的利益，利用手中管人、管錢、管物的權(quán)力直接干預(yù)檢察工作，而檢察機關(guān)亦往往出于自身生存發(fā)展的需要，不得不委曲求全。 二是檢察活動功利化。由于目前檢察機關(guān)的經(jīng)費是由各級財政負擔(dān)，因此地方財政收入的差異成為影響檢察系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)費保障不均衡的關(guān)鍵因素。于是，一些檢察機關(guān)在地方政府創(chuàng)收指標和自身利益驅(qū)動的雙重制約下，違心地將辦案與創(chuàng)收聯(lián)系起來，使得檢察權(quán)不得不向行政權(quán)妥協(xié)。 三是檢察官管理體制的行政化。我國幾千年來沿襲著以行政權(quán)為核心的管理模式，導(dǎo)致構(gòu)建我國檢察體制時也沿用了行政化的體制。諸如檢察官的職務(wù)、級制、晉升、獎懲、工資、待遇等都參照行政機關(guān)公務(wù)員管理，特別是檢察人員的錄用，不僅要參加行政機關(guān)組織的公務(wù)員考試，而且要經(jīng)過公務(wù)員管理機構(gòu)的審批，執(zhí)行著一套標準的行政人員錄用程序。 四是檢察機關(guān)內(nèi)部管理的行政格式化。具體表現(xiàn)在：其一、上下級檢察院之間的行政化。例如疑難復(fù)雜案件向上級院請示、匯報，上級院對具體案件的批復(fù)、決定，實際上也是一種行政性指令。其二、檢察院內(nèi)部管理的行政化。各級檢察長作為檢察機關(guān)的最高首長，對黨務(wù)、隊伍、業(yè)務(wù)等承擔(dān)第一責(zé)任，院內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人，在自己管轄部門內(nèi)，也扮演同樣角色。其三、檢察機關(guān)辦案決策過程的行政化。目前檢察機關(guān)實行的批案制度就是這種決策行政化的典型。這種建立在行政等級秩序上的批案制度，其弊端集中體現(xiàn)在：有案件決定權(quán)的人不直接審查案件，而直接承辦案件的檢察官又沒有最后決定權(quán)。即便是現(xiàn)行的主訴檢察官，其職權(quán)范圍內(nèi)作出的決定，同樣會受到檢察長、檢察委員會一定程度上的制約。 二、實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的必要性 鑒于以上論及的現(xiàn)行檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制與當(dāng)今的檢察實踐不相適應(yīng)的狀況，筆者建議實行省級以下檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以確保檢察機關(guān)獨立、公正、高效地履行法律監(jiān)督職能。其理由： 一是實現(xiàn)依法治國的需要。黨的__大已正式提出我國要實行依法治國的方略，依法治國的核心就是法律至上，依法辦事。要實現(xiàn)這一點，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，肩負著維護法制統(tǒng)一的神圣任務(wù)，能否充分正確地履行職能是關(guān)鍵。 二是司法獨立的要求。作為實現(xiàn)國家司法權(quán)的組織，應(yīng)該以獨立的物質(zhì)保障和地位保障來抗衡來自立法機關(guān)、行政機關(guān)的各種干預(yù)，確保司法獨立這一原則的實現(xiàn)。在垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機關(guān)的真正“管家”只有一個，那就是上級院，從而可以擺脫地方保護主義的束縛和干擾，避免個別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)插手辦案的現(xiàn)象，遠離類似“查辦某級干部需某級黨委討論批準”這樣不合法理的“地方保護制度”的制約，使檢察機關(guān)能真正獨立行使檢察權(quán)，確保司法公正。 三是入世的要求。加入wto后，檢察工作肯定會遇到前所未有的困難和問題。隨著進出口貿(mào)易活動的增加，與外貿(mào)相關(guān)的糾紛案件會進一步增多，如何適用我國法律，參照國際慣例和公約處理涉外案件，給檢察工作提出了新的課題。而wto三大基本原則：透明度、平等和市場準入。要求國外企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)一樣享受國民待遇，檢察機關(guān)只有擺脫對各級行政的依附，才能防止地方保護主義的干擾，從而平等地為境內(nèi)注冊的所有企業(yè)，包括各種形式的外資企業(yè)提供良好的法治環(huán)境。 四是充分發(fā)揮監(jiān)督職能的保證。“對其人生活有控制權(quán)，就等于對其意志有控制權(quán)”。如果檢察院在人、財、物上從屬于或受制于行政機關(guān)，在行使檢察權(quán)時就不得不考慮方方面面的關(guān)系，這勢必會影響檢察監(jiān)督職權(quán)的有效實施。 三、完善檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)想 增強檢察機關(guān)的獨立性是社會發(fā)展的趨勢，為此，無論是大陸法系還是英美法系國家及俄羅斯都有相關(guān)規(guī)定。英國議會1985年通過了犯罪起訴法，設(shè)定了獨立統(tǒng)一檢察機關(guān)，它以中央檢察長為首長，實行全國一體化且分層管理的原則，為了確保這種獨立得以實現(xiàn)，檢察機關(guān)財政獨立，其經(jīng)費由議會獨立掌管。其它發(fā)達國家也大體如此。筆者認為，在我國實行檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制既有法律依據(jù)、也有實踐基礎(chǔ)和參考經(jīng)驗。我國《憲法》第136條和《人民檢察院組織法》第10條第二款的規(guī)定，就是實行直接領(lǐng)導(dǎo)的法律依據(jù)。條文中的“領(lǐng)導(dǎo)……工作”字樣，不能狹隘地理解為“領(lǐng)導(dǎo)……業(yè)務(wù)工作”。前文已經(jīng)談到，若沒有管理人財物的權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)者是無法真正實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的，所以說“領(lǐng)導(dǎo)……工作”應(yīng)理解為“全面領(lǐng)導(dǎo)”才切合實際，才能真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面，新中國成立后，我國曾于1949年、1954年兩次實行過垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，有自己的實踐基礎(chǔ)和成功經(jīng)驗;同時，我們可以借鑒其他系統(tǒng)(如工商、稅務(wù)、海關(guān))和其它國家檢察機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的操作運行程序和制度。具體構(gòu)想是： 1、實行檢察系統(tǒng)內(nèi)部的垂直領(lǐng)導(dǎo)，摒棄雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。下級檢察機關(guān)只對上級檢察機關(guān)負責(zé)，并接受同級人大的必要監(jiān)督，最高人民檢察院檢察長對國務(wù)院、全國人大及中共中央負責(zé)，地方各級黨政部門無權(quán)干預(yù)檢察機關(guān)的工作。檢察機關(guān)內(nèi)部實行黨組領(lǐng)導(dǎo)下的檢察官負責(zé)制。 2、實行檢察機關(guān)的財政獨立，創(chuàng)立兩級檢察事業(yè)專項經(jīng)費。國務(wù)院、全國人大每年應(yīng)獨立核算檢察機關(guān)的經(jīng)費。中央級是由最高人民檢察院根據(jù)自身實際需要與財政部門會審后提出年度預(yù)算方案，報全國從大常委會審議決定，責(zé)成國務(wù)院財政部門按期專項給付。地方級由各省級檢察院根據(jù)本省級區(qū)劃內(nèi)的三級檢察機關(guān)的實際需要，在與財政部門會審后提出年度預(yù)算方案，報該省級人大常委會審議決定，責(zé)成省級財政按期專項給付，再由各省級院由上而下按既定預(yù)算方案逐級分配該項經(jīng)費，從而防止地方政府借經(jīng)費問題干預(yù)檢察機關(guān)工作。② 3、推行檢察官工作責(zé)任制。檢察長及檢委會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)更多地體現(xiàn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并確保檢察官的職務(wù)保障權(quán)、工資待遇權(quán)、人身、住所不受侵犯等應(yīng)有職權(quán)，最終達到使檢察官在工作中能夠公正履行自己職責(zé)的目的。 4、檢察機關(guān)實行分類管理，將業(yè)務(wù)部門和綜合部門相互剝離。把現(xiàn)有人員按照檢察官、檢察書記官、檢察行政官、司法警察計4個序列進行分類管理，選拔一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的骨干人員進入檢察官序列。要研討和試行地區(qū)資深檢察官斷案權(quán)威制，資深檢察官可不受年齡限制，從而促進檢察隊伍整體素質(zhì)的提高。 5、實行檢察人員良性互動。檢察人員的錄用、任免應(yīng)堅持“黨管干部”的原則，遵循《組織法》和《檢察官法》規(guī)定的程序進行。要采取公開選拔、輪崗交流、實績考核、民主評議等各種方式強化檢察官的職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)技能，促進檢察機關(guān)自身良性的縱向人才流動，上級院檢察官必須從下級院優(yōu)秀檢察官中產(chǎn)生，堅決抵制將非專業(yè)人才安插進檢察院的業(yè)務(wù)部門。 四、實行檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制必須堅持的原則 1、堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。檢察機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，是指其在國家機構(gòu)組織系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來談的，而絕非指其可以不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。檢察工作必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是由我國的國家性質(zhì)和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的，任何時候我們都要堅持這點不放松。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制后，應(yīng)從檢察工作需要和實際出發(fā)，根據(jù)黨章的規(guī)定，在各級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)立黨委，負責(zé)本院黨務(wù)工作，并受上級院黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成一線而下的嚴密組織體制，從而既擺脫一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)出于地區(qū)或個人利益而干預(yù)檢察工作，又能切實堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證檢察工作的正常開展。 2、堅持人大監(jiān)督原則。人民代表大會制是我國人民當(dāng)家作主管理國家的法定形式。一切國家權(quán)力屬于人民，由人民賦予、受人民監(jiān)督，檢察工作必須接受人大監(jiān)督，這是我國憲法規(guī)定的，也是由我國的國體和政體所決定的。只有虛心接受人大的監(jiān)督，檢察工作才能真正實現(xiàn)“三個代表”的要求，檢察人員才能真正做到恪盡職守、廉潔奉公。 3、下級服從上級的原則。下級檢察機關(guān)必須絕對服從上級檢察機關(guān)，不得以地區(qū)或部門利益，以及籍口地方首長的要求等，直接或間接地對抗上級檢察機關(guān)。
